全球最低企业税警告香港——国际税收改革潮来了！
香港市民普遍反对“加税”，特区政府尤其抗拒改变税制或拓阔税基；不过，自七国集团（G7）财长月初（6月5日）达成推动“15%全球最低企业税”的历史性协议后，不但意味历经三十年的“全球逐底竞争减税周期”终结、预示国际加税潮来临，而且有望迫使向来以“低税天堂”沾沾自喜的香港加快税制改革步伐。更重要的是，“全球最低企业税”的出现，正正暴露自由资本主义体系的严重不公；因此，除要摒弃“简单低税制”的旧思维，港府还应着力重整公共财政逻辑，以实现“财富再分配”和“可持续发展”，方能令人人共享繁荣！
全球即将进入“最低企业税率”时代，但特区政府似是不动如山，例如财政司司长陈茂波只是轻描淡写回应指，当局现正评估及研究对港影响，并会努力维持简单税收制度，以保持竞争力。与此同时，坊间更有论者认为，鉴于G7目前同意将“全球最低企业税率”订立在15%，相信对奉行“利得税两级制”且标准税率高于G7建议的16.5%的香港而言，暂时没有什么冲击。不过，问题真的如此简单吗？“简单低税制”还可以作为香港经济的金科玉律吗？
答案当然是“不”！无论从历史发展规律和经济演变逻辑来看，世界已变，香港不能不变。
全球舆论普遍把是次G7共识形容为“历史性协议”，甚至相信有望为自2013年开始谈判的全球税制改革铺平直路。例如美国财政部长耶伦（Janet Yellen）曾经宣称，如果“全球最低企业税率”得以商定通行，将会结束“三十年来全球税收螺旋下降的逐底竞争”，并且“确保美国乃至世界各国中产阶级和劳动者的公平”；其他各国领导人也纷纷响应，高度赞赏协议的达成不但有效回应了“全球数字时代”，而且将朝“税收正义”和“社会公平”迈出“历史性的一步”。
先撇除事件背后的政治博弈和利益考量不说，“全球最低企业税率”的制订的确极具标志意义。自古以来，“税收”无疑决定着政府的存在依据和运作原则，而在过去很长一段时间里，由于国家与国家之间并不存在清晰而僵硬的边界，也没有到处做生意的全球性企业，所以统治者毋须为了征税而与其他政权讨价还价；但是，自十九世纪末期以来，随着大量跨国企业的出现，统治者们开始烦恼：对于那些在世界各地都有经济活动的公司，究竟哪个国家才有权力向他们征收税项？久而久之，税收问题便成为须经不同国家协商的“国际问题”。
就在整整一个世纪之前，在那个命途多舛的国际联盟时代，在西方列强主导之下逐渐确立一套沿用至今的“国际税收体系”，规定跨国企业只需在拥有经营实体的地方根据所得利润向当地政府缴税。问题是，随着经济发展和时代变迁，未能与时并进的传统税收体系一直备受冲击，当中主要包括各国竞争减税、跨国企业避税、数字经济逃税等三大因素：
首先，是国家之间的竞争减税带来全球性的损失。在上世纪八十年代，随着新自由主义的兴起和市场理念的复归，不少国家纷纷采取竞争性的减税举措以吸引外资——也即耶伦所指的“逐底竞争”（race to the bottom），例如美国时任总统列根的企业税收优惠，英国时任首相戴卓尔夫人的放宽管制，甚至包括中国改革开放背景下的放权让利等，全都导致全球企业所得税急降，其中发达国家下调幅度最大。
所得税的“大缩水”，直接影响的是政府财政收入和公共开支的减少。根据内地“粤开证券研究院”副院长罗志恒及宏观分析师方堃日前合撰的《G7达成历史性协议，全球税收体系大变局：为什么？有何影响？》一文统计，在1980至2020年间，全球法定企业所得税算术平均值累计下行16个百分点至22.6%，而G7国家企业所得税算术平均值累计下行23.3个百分点至27.2%。
对信奉自由资本主义人士而言，税率下调绝对是好事，因为他们倾向相信，政府花钱欠缺效率，所以没有必要缴纳太多税款，应该采取“低税”制度“藏富于民”。问题是，资本主义虽能放大自利动能、激发经济潜能，但它也存在容易剑走偏锋的结构缺陷，异化形成利益争夺，导致财富更加集中——以税率下调为例，主要受惠的只是能够驾驭资本规律的少数资本家，而非普罗大众。
其次，是全球逐底竞争引发的跨国企业避税问题。当一个国家通过减税以吸引更多实际投资或经过转移的利润，难免导致其他国家税基下降或者增加间接税收优惠——这变相为跨国企业提供避税机会，可以通过看似合理的税务筹划将企业利润从高税率地区转移到低税率地区，促使企业在当地增加避税所得的投入——不过，最终影响的是全球的财政功能失灵和资本无序扩张，加剧资本与劳动收入分配不平等，令社会整体福利受损。
内地“中国银行研究院”早前发表《“全球最低企业税率”倡议的影响、挑战及建议》一文，当中引述联合国估算，预计每年全球各国因跨国企业利润转移而导致的税收损失达5,000至6,000亿美元；经济合作暨发展组织（OECD）的研究亦显示，美国跨国企业海外利润簿记在“避税天堂”的比例也由2000年前后的30%提高至2019年的60%；国际货币基金组织（IMF）的测算更指，发展中经济体的受损情况更加突出，例如跨境避税对非OECD经济体的长期收入损失达到其本地生产总值（GDP）的1.3%，高于OECD经济体的1%。
最后，是数字经济时代下的企业避税加剧。内地知名评论员、《上海商报》副总编辑陈季冰日前撰写《全球税制改革气氛渐浓》解释，随着经济发展和时代变迁，诸如“知识产权”的“无形资产”对高附加值服务企业而言举足轻重，偏偏它们却不受物理位置的束缚，可以轻而易举地将大部份利润转移到任何地方——尤其是互联网兴起以后，销售活动根本毋需依托于任何经营实体，变相为能力出众的跨国企业提供“合法”避税的空子，也催生一批“离岸中心”和“避税天堂”的涌现，堪称“二十世纪世界经济中最独特的风景线之一”。
为什么说是“最独特的风景线”？陈季冰表示，因大多数“避税天堂”都容许跨国企业用以申报在其他地方赚取的利润，从而逃避实际应缴税收，因此形成一道“奇观”——只有60万人口的卢森堡，每年获得的外国直接投资竟与美国一样多；而几乎什么都不生产的百慕达，每年同样拥有巨额“外商投资”。陈季冰又引述联合国专家的估算，指出目前有超过七万亿美元的全球财富被匿藏在所谓“避税天堂”当中；美国加州大学柏克莱分校副教授Gabriel Zucman等人的研究也表明，在2017年，全球跨国企业有约40%利润都被转移到“避税天堂”；纽约大学商学院教授Scott Galloway在2018发表研究，显示在2007至2015年间，美国科网巨企Facebook、亚马逊（Amazon）、Google及苹果公司的缴税率分别只有4%、13%、16%及17%，远低于标普500指数公司的平均税率27%——可见避税之恶劣。
可以说，G7所提倡的“全球最低企业税率”之所以备受瞩目，原因就在于它可能从根本上颠覆了一个世纪以来通行的国际税收原则，避免各个经济体的逐底税率竞争、防止跨国企业转移应缴最低税收，相信有助各国政府稳定财政、降低债务负担。
值得一提的是，尽管美国在是次协议当中振臂高呼，但“全球最低企业税率”的讨论并非新鲜事务，最初也不是美国发起。早在2013年，为应对全球经济数码化发展带来的国际税收挑战，二十国集团（G20）已与OECD展开打击“税基侵蚀和利润转移”（BEPS）的行动计划，其中一项工作重点便是研究设立“全球最低有效税率”，希望促成国际税收管理共识，并于2015年发表第一阶段研究成果，得到包括中国在内至少90个国家和地区签署《BEPS多边公约》。
至2019年，OECD提出第二阶段倡议，并于去年10月发布“双支柱”税改蓝图：第一支柱旨在通过公式化的新方法在各国之间重新分配征税权，而政府不再依据企业的实体所在地进行征税，以防跨国科企在毋须经过市场国实体注册的情况下，便可影响市场国的经济主体消费行为并赚取利润；第二支柱则要确保跨国经营的大型企业至少按照最低水平纳税，可促使不同经营管辖区的有效税率趋于一致，并防止跨国企业通过变更注册地以避税。
上述粤开证券研究院的文章分析，“两大支柱相互联系又相互区别，有着不同的适用范畴和影响”——第一支柱关注征税的地点，影响的是高盈利的大型数字企业，未来可能扩大影响至面向消费者的企业征税权的分配；第二支柱则关注征税的标准，主要触及存在利润转移的大型企业，对税收影响显著——例如OECD估计第二支柱的实施将促使全球企业税收收入增加420亿至700亿美元，远高于第一支柱所能增加的50亿至120亿美元。
不过，OECD所讨论的“全球最低税率”是以12.5%为目标，而美国是次抛出的“全球税率协商”建议则是21%。无可否认，美国的高调表态绝对有助加速推进“全球最低企业税率”，并为各国达成共识提供“目标上的基础”，但不得不提的是，耶伦的“正气凛然”普遍被外界质疑水平偏高、私心明显，不过是为了配合早前由美国总统拜登提出的联邦政府二万亿美元基础建设和税制改革大计，当中包括将美国企业税的税率由21%上调至28%、设立21%的海外最低企业税率，又取消对于来自未制定最低税率国家收入的免税规定等。
结果，经过一番讨价还价，G7目前提议将“全球最低企业税率”定于15%，稍后将交予G20及OECD讨论，外界普遍相信后者才是“主战场”。值得一提的是，由于作为G20主要成员的中国至今仍然未就“全球最低税率”进行表态，包括G7领袖在内的不少舆论均认为，若要说服中国同意恐怕相当困难。无可否认，中国官方的确一直对“全球最低税率”保持沉默，但中国的企业税率高达25%，可见仅仅15%的“全球最低企业税率”难以打击其利益，所以有理由相信中国不会提出原则性的反对，反会积极参与执行细节的讨论，不让G7说了算。
然而，无论最终税率为何，各国总算意识到放纵低税竞争和企业避税的不公，有望终结连续三十多年的“全球逐底竞争减税周期”，甚至促使国际税收体系进一步改革，从而驱使世界各地政府反思公共财政的公平分担和合理运用。根据上述粤开证券研究院的分析，是次G7建议的国际税改将会为全球税收体系带来三大变化：
第一，是发达经济体针对全球避税的监管态度出现转向，可见打击避税开始成为稳定宏观税负的诉求，相信加强国际税收监管、透过国际税改保护税基等将成打击避税的政策重点。第二，外交政策的战略将由过去一段时间的以邻为壑转向多边合作，有望重新设定全球贸易条件、加强国际宏观政策协调，可为各地的内部改革争取稳定的外部环境。第三，全球加税周期或将开启，因为当前全球性政府债务高企、偿债利息加大，而付息成本的压力导致财政政策要求货币政策天然保持低利率，掣肘了货币政策的正常化，所以客观上只能加税，才能保持货币政策独立性和正常化，而且有助提高政府宏观调控能力，为基建等政府活动融资。
作为“避税天堂”之一的香港，更加需要加快税制改革步伐，不能死守“简单低税制”的旧思维。英国反避税组织“税收正义网络”针对全球70个司法管辖区整理的“企业避税天堂指数”（Corporate Tax Haven Index）最新排名显示，英属处女群岛、开曼群岛及百慕达的“避税天堂得分”都达到满分100分，并以6.4%、6.0%及5.7%的“全球避税份额”位列全球三甲，香港则以78分和4.1%的份额排名第七，并在“最低企业利得税率”和“缺乏反避税机制”两项指标获得满分。但在“全球最低企业税率”之下，香港好日子或将不再。
有论者认为，香港目前对企业实行“两级制利得税”——利润低于200万港元的企业所得税税率为8.25%或7.5%，超过200万港元的部份按16.5%或15%征收——相信主要针对边际利润高于10%的跨国巨企、目前定于15%的“全球最低企业税率”对香港影响有限。不过，根据上述“中国银行研究院”的研究估算，香港的有效公司税率其实并不超过10%，也即意味15%的最低税率高于香港现行的有效税率，仍然可能影响相关企业留在香港避税的意愿；因此，港府万万不能掉以轻心。
至于即将开启的“全球加税周期”，香港除了需要主动跟踪国际动态、积极参与推进“全球最低企业税率”之外，更应该摒弃“简单低税制”的旧思维，着力反思公共财政意义，从而重整合理运用的逻辑。须知道，“低税率”并非发展经济的金科玉律，香港也不能过度依赖相关制度，否则难以平衡经济发展和社会需要，反会继续造成社会不公。
《香港01》早已不厌其烦地指出，特区政府“花钱无道”与“赚钱无方”的根源，在于当局长期奉行低税政策——港府一方面不断自我催眠，以为口袋里面只有很少钱，所以不敢大刀阔斧花钱；另一方面又因为经常被诟病“库房水浸”而不敢积极开源，只像“会计师”一样讲究收支平衡，根本无意推进大型改革项目，令公共开支长期陷入相当被动的尴尬处境，根本未能实现“财富再分配”和“可持续发展”。
偏偏，当局往往视税改为“洪水猛兽”，而每逢《财政预算案》都推出“富者多得”的差饷及税务宽减，完全有违分配正义，明显偏袒中产和富人，而且几乎年年推行，变相将本属一次性的措施“恒常化”，没有发挥分配作用。
在全球税收体系即将出现大变局的当下，连号称自由资本主义之首的美国也公开支持“全球最低企业税率”的变相加税倡议，香港又有什么理由对税改问题视而不见？更重要的是，“全球最低企业税”的出现，正正暴露自由资本主义体系的严重不公，因此，除要摒弃“简单低税制”的旧思维、以“累进税”为原则扩阔税基之外，港府还应着力检讨资本主义的结构问题，继而重整公共财政逻辑，方能令人人共享繁荣！
撰文者为香港01首席记者黄云娜
上文刊登于第269期《香港01》周报（2021年6月15日）《全球最低企业税警告香港 国际税收改革潮来了！》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。