爱国者治港｜把自身无知公诸于世——不可思议的香港公务员
“以前在政府工作，只要准时上下班，做好工作，不犯规就没什么事。”——乍听之下，这句话好像没有什么问题，毕竟大家已经习惯“少做少错，唔做唔错”的“政府传说”，但一想到它出自一位在特区政府工作二十多年、月薪近八万元的资深公务员，总感觉直白得有点不可思议，仿佛真的没有问题。这位公务员刚刚辞职，因她认为公仆不必爱国，又质疑“效忠政府”有违“政治中立”，所以毅然拒绝宣誓，打算拿着多年积攒的俸禄移居外地——这就更不可思议了，在政府打滚了大半辈子，竟然无法正确认识公务人员的责任和伦理！
“政府公务员”非“普通打工仔”
2019年反修例风波过后，中央去年亲自出马制定《港区国安法》，重整香港政局。当中订明公职人员应当依法签署文件确认或者宣誓拥护《基本法》、效忠中国香港特区。及后，公务员事务局要求新旧入职的公务员均须声明拥护《基本法》、效忠香港特区、尽忠职守和对香港特区负责；部长首长或以上的高级官员更须就此进行宣誓。截至今年4月1日，全港17.73万名公务员中，共有129人没有理会或拒绝局方要求，其中25人已经辞职。
早在回归前已加入政府从事文职工作的梁女士，正是在当局发出宣誓文件之前递上辞呈的公务员之一。梁女士较早前接受“BBC中文网”专访，坦承在“爱国还是政治中立”的“两难”之间毅然选择后者的因由，并分享对“公务员”的理念、使命和操守等方面的理解。她的说法并不出奇，甚至可谓相当典型；但也正因如此才感到不可思议——当一位官职和薪水都不低的资深公仆都是这种态度——基本上只把自己当成“普通打工仔”而非“政府公务员”，也难怪特区政府总是未能做好“港人治港”。
“使命”和“责任”沦为摆设
例如，梁女士坦言，“以前在政府工作，只要准时上下班，做好工作，不犯规就没什么事，但未来可能就不会是这样了。”如果她只是一名私营机构雇员，这种工作态度大抵没有什么好诟病的，虽不至于鞠躬尽瘁，但也算是中中挺挺；可她偏偏是一位在香港政府打滚了二十多年的资深公仆，若以月薪接近八万元推算，应该身居高级行政主任一职，却像她的“前老板”、即前特首曾荫权一样，把自己当成特区政府的“他者”，只求“做好呢份工”。
平情而论，这着实不是梁女士的“错”，而是特区政府由始至终好像从没好好培养过公务员团队的职业使命和责任意识。其实，无论是社会主义社会，还是资本主义社会，“为人民服务”都必然是所有公务人员的根本宗旨；而一个具备强烈使命感和责任心的公务员，必然会自觉以“主人翁”的态度积极投入工作、凡事尽心尽力，而非只求“准时上班下班”，并且把社会发展当作自己的奋斗事业和价值追求，以天下之喜为喜、以天下之忧而忧。
无可否认，在《公务员守则》当中，的确订明公务员队伍需要“竭诚服务社会，对香港的有效管治和安定繁荣作出贡献”，也把“尽忠职守、专业勤奋”列为公务员六大信念之一，并简单阐释公务员“须以服务市民的精神和专业的态度行事”，“既要公正持平和明智合理，也要反应迅速和注重成效”；然而，众所周知，尽管《公务员守则》具备一定约束力，但特区政府从未就此制订一套能够客观衡量公务人员工作表现的“关键绩效指标”（KPI），以往亦鲜有确切执行相关守则，根本未有严厉追究违规个案，早已令所谓“理念”沦为空谈和摆设。
“义务”和“伦理”搞不清楚
又如，梁女士认为，公务员“不一定要爱国”，所以拒绝签署宣誓声明，否则等同摒弃“政治中立”原则；她又提到，回归之前入职港英政府，“那时候并没有叫我要效忠英国或英女王，只是叫我们政治中立，不偏不倚，廉洁守法，不要有利益冲突。”同样，如果她只是一名对香港政治问题一知半解的普通市民，的确难免对“政治中立”存在误读，以为是指公务员在政治问题上绝不偏袒任何一方，包括特区政府在内；然而，她是一位相当熟悉规章制度的资深公仆，却连基本的政治伦理也搞不清楚。
事实上，“政治中立”所适用的范畴并不只是“政治问题”，而它所对应的、需要对其保持中立的对象根本就不包括特区政府。根据2009年颁布由《主要官员问责制下公务员的角色和责任》文件所修订的《公务员守则》，“政治中立”的首两项要求是指——“不论本身的政治理念为何，公务员必须对在任的行政长官及政府完全忠诚，并须竭尽所能地履行职务”；“在履行公职时（包括提供意见、作出决定或采取行动），他们不得受本身的党派政治联系或党派政治信念所支配或影响”——由此可见，“效忠政府”是“政治中立”的一大前提；而“政治中立”所针对的，其实只是公务员自身的政治信念和政党联系，而非特区政府。
更可笑的是，尽管梁女士感慨在港英殖民年代入职政府没被要求效忠英国或英女王，但她可能遗忘了当时所有公务员均须“效忠港督”的基本事实。而且，根据早于1869年引入英国《承诺宣誓法》而颁布的《承诺式宣誓条例》（Promissory Oaths Ordinance），当中规定四位主要殖民官员（布政司司长、律政司司长、财政司司长、审计署署长）、行政局和立法局议员，以及法官等，都须宣誓效忠英女王，直到1972年情况才因《宣誓及声明条例》的取代而有所改变。
“爱国”和“政治中立”不必二择其一
包括梁女士在内的不少人或会惊讶，从英殖时期就引入香港的“政治中立”原则，怎么会有“效忠政府”的潜台词？但现实是，在十九世纪末至二十世纪初的西方，当“政党轮替”制度逐渐形成，政府官员亦被分为“政治”和“行政”两个系统时，应运而生的“政治中立”就是为了确保即使政府经过选举更迭，仍有大批公务人员能够以“效忠国家”和“效忠政府”作为基本共识和基础前提，得以远离党派斗争，可以公平公正地维持行政管理的工作，继续保持以国家和公共利益为依归的专业表现。
至港英政府引入“政治中立”时，尽管当时香港既没“政党轮替”，也没“两官分途”，但明确规定所有公务员均须对港督唯命是从——可以说，如果按照受访的梁女士所定义的“政治中立”，那么港英政府根本毫无“政治中立”可言。到上世纪八十年代，当公务员团队逐渐本地化，当局更发出《公务员加入政治组织及参与政治活动》内部通告，限制公务员参与政治活动，以防范具有“左派倾向”的公务员和内地接触，借此强化行政官僚对港督的政治忠诚，从而减低对殖民统治的威胁。
当香港回归，特区政府便顺理成章继承那种以“效忠政府”为基调的“政治中立”。问题是，特区政府一直以来，既未能有效将其与“一国两制”相扣连，也未能好好说明“政治中立”的存在必须以“效忠政府”作前提的基础逻辑，难免导致“政治中立”被演绎成另一个模样；亦难怪像梁女士般的资深公务员竟会以“政治中立”为由，推卸本应肩负的“政治效忠”和“政治责任”，而且把“爱国”和“政治中立”当成必须二择其一的难题。
世上哪有公仆毋需忠于政府？
甚至于，当去年年中“政治中立”争议四起，而公务员事务局局长聂德权首次提出公务员在“一国两制”下同属“特区”和“国家”的公职人员、故执行职务时必须思考其“双重身份”时，竟然引起多个公务员组织反驳“闻所未闻”，又主张《基本法》列明香港公务员只需对特区负责云云——他们似乎忘却“香港特别行政区”既非独立政体、也不可能脱离中华人民共和国独立存在、而香港公务员的准确称呼应是“中国香港公务员”的基本事实，才会误以为自己对特区政府负责时毋须对中央政府负责。
梁女士谈及“政治中立”时，曾经以有“政党轮替”的台湾为例，借此强调“有些东西不能因为政治倾向而有所转变”。但不知梁女士有否了解过台湾的《公务人员任用法》和《公务人员行政中立法》？其实，前者同样明确提出，各机关任用公务人员，应注意其品德及对所在地之忠诚，并且须由各机关于任用前办理查核；后者亦清楚订明，“公务人员应当严守行政中立，依据法令执行职务，忠实推行政府政策，服务人民。”
再者，根据立法会秘书处资料研究组上月中发表《选定地方聘任公务员的忠诚核查》报告，环顾美国、加拿大、英国、德国、澳大利亚及日本等地，全都明确规定公务员必须维护宪制秩序、尽忠职守、为在任政府服务；当中除了英国和澳大利亚之外，全都在公务员的聘任程序当中设有宣誓要求。
理直气壮地将无知公诸于世
值得一提的是，在美国、德国及日本等地，当局还会审核有关公务人员曾否参与反对宪法活动——例如在美国，受查核者一旦在效忠国家、受外国势力影响及崇尚外国方面受到质疑，或会丧失资格；至于德国，如果对方曾经加入“极端”或“反宪法”组织，就很有可能丧失公职；日本更严厉，倘若有人曾经加入“鼓吹以武力推翻日本宪法或其后成立的政府”的组织，一律不获参加公务员试。
可以说，作为一个政府的公务人员，效忠有关政府和国家实在是再正常不过的事。为何公务人员对政府的效忠如此重要？举世闻名的德国公务员效忠理论便认为，公务员的效忠义务是公务员和国家之间的心理契约，即国家期望公务员具备履行这项义务的自我意识，并要体现于外在的表现上。
然而，这样一件天经地义的事，在今时今日的香港，不但被社会集体“选择性”演绎，而且连资深公仆也无法正确认识他们的责任和伦理，还要理直气壮地将其无知公诸于世，实在是不可思议——如果梁女士能够清楚认识到“一国”是“两制”的根本而“效忠政府”是“政治中立”的前提，又怎么可能在行政伦理上把“国家”和“特区”切割看待，并以“中立”为由罔顾“效忠”？但愿她并不代表绝大多数香港公务员！
撰文者为香港01首席记者黄云娜
上文节录自第264期《香港01》周报（2021年5月10日）《把自身无知公诸于世——不可思议的香港公务员》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。