【丁权问题．三】专访李永达：解决丁权问题 还需哪些基本步？
尽管上诉庭裁决丁权合宪，但丁屋政策影响土地供应，且已沦为部份既得利益者的牟利工具，根本有违社会公义，政府却至今未下决心解决问题。《香港01》就此专访土地监察主席、民主党元老李永达，探讨解决丁权问题的困难之处，以及当下几种解决方案的可行性。
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乡议局势力难以撼动
回忆担任基本法咨询委员会委员的经历，李永达直言，当时委员会并未就丁权是否属于传统权益达成一致意见。“在草委会的报告中，会有诸如‘委员会一致决定’、‘委员会多数决定’这样的表述，这类表达属于‘决定’，不过后者是代表多数。如果委员会没有‘决定’，则会写‘有多数委员认为’或‘有委员认为’。有关丁权的问题没有出现‘决定’或‘多数委员认为’，写的是‘有意见认为丁权如何’，对此有人同意，有人反对。”因有这一经历，李永达对于上诉庭裁决丁权属于传统权益持保留意见。“但在我看来，法庭判决不是问题的核心。最重要的是政府的政策。”他说。
他强调，尽管新界男性原居民享有“丁权”，但并不意味只要提出申请，就能立即修建丁屋。2019年，新界乡议局主席、立法会议员刘业强提及，接到村民反馈称，申请建造或重建丁屋的审批时间过长，一般为七至十年，甚至有个案长达二十多年。而根据发展局提供的数据，2018至2020年申建丁屋个案总数为4,339宗，批准总数为1,673宗，截至2020年年底，尚有7,113宗申请在处理中。
“为什么会这么久？因为全港六百几条村，除去很偏僻的，大部份村界范围里的土地已经快用完了，起丁屋起得七七八八了。”李永达解释，这部份村子中的原居民如果想申建丁屋，就要在村界之外觅地，与政府签订私人协约，或以自己的农地与政府换地—这是普通香港市民没有的特权。“不过，政府是不是必须批地？宪法没有写，这是行政权力。”李永达指出，丁权问题的核心不在法庭如何判决，而在政府会否令原居民轻易申请到土地。至于政府有无谨慎行使这一行政权力，在李永达看来，答案是否定的。
“政府无能，一定程度上是在鼓励套丁。”李永达指出，他多年来都批评，丁权对个别乡民来说用处不大。一方面村界内土地“用晒”起不到丁屋，另一方面一般村民也未必有钱与政府签订私人协约或以地换地。“现在的情况就变成一些乡议局或者乡村里有权有势的人，比如乡事会的主席委员等，几个人一起买入二十个丁权，然后联络发展商出钱，向政府申请村界外的土地，去建别墅买卖分利。”
这一局面是如何形成的？政府不作为的背后究竟有什么顾忌？
“其一是政府一向很迁就地产商，其二是地政处的官僚态度。”此外，更重要的一个原因则是乡议局在香港的政治势力。1991年开始在立法局工作，经历两任港督，与三位特首合作，李永达发现每届政府都没有积极解决丁权问题。“这是一个‘烫手山芋’。”他说。
李永达分析道，乡议局是香港少有的传统组织，六七暴动时，乡议局高层全力支持港英政府维稳，并帮助政府镇压左派人士；加之政府需要获得支持以发展新界，乡议局因此得到青睐。本土研究社曾发表文章记录：“1967年5月25日，乡议局主席彭富华更发表《支持政府声明》，表示拥护‘香港政府所采取的措施，确保香港治安及维护法纪’。”“1967年6月，时任大埔乡事委员会主席黄源章（后来的乡议局主席，1978-1980年）向港英政府‘笃灰’，指出区内有人曾参与‘反对港英迫害斗争委员会’，认为需要‘强硬对付’，甚至将他们驱逐出境。”
“六十年代的香港还没有什么团体政党，乡议局是少有的大规模组织。”李永达说：“回归后，他们改变立场，跟随北京的路线。在北京眼里，香港除了工联会之外，最大的团体就是乡议局，是需要去团结、以巩固政治势力的团体。”乡议局对香港政坛的影响有多大？在区议会，27个乡事委员会主席毋须参选即可担任区议会“当然议员”。在立法会，乡议局也占有一席，这个界别自1991年开设以来多次选举都只有一名候选人，可自动当选。此外，在负责选出香港特首的1,200人选举委员会中，乡议局占有26席。
“所以，解决丁权问题，不仅看政府有没有决心，也需要中央政府的支持。”李永达解释，“是不是真的要到某个阶段—可能土地真的不够了，政府不得不釜底抽薪作出一些艰难的决定时，才会去解决丁权问题？在现届政府眼里，显然远没有到最困难的时候，那就先不做。”他长叹一声。
首先解决套丁问题
“解决套丁问题是第一步。”李永达说，套丁问题已经滋养大批既得利益者，如果不能遏制，解决丁权问题一定会遇到更大阻力。
“解决套丁不能指望地政处提高审批门槛。”李永达认为，官僚风气下，地政处不会承担自身职能范围之外的事，在地政处眼中，审查一栋丁屋有没有套丁，是警察或廉政公署等调查机构的职责。
“所以，首先需要获得中央的支持。其次，根据我多年在立法会的经验，如果港府有决心做事，就会成立一个特别小组，由特首任命一名高阶政务官领导小组，专门研究如何解决套丁问题。”李永达指出，特别小组的优势在于可召集不同部门，例如地政处、警方、廉政公署等，各有代表坐在一起分析现状：有多少人申请丁屋，如何判断是否有套丁的迹象，应该如何调查等；在不同部门分工协作时，特别小组可从中统筹安排。“不然，各个部门之间都会觉得这不是自己的事，就不去负责。”
“第二步是完善解决丁权的方案。”李永达说。目前，呼声最高的是“截龙方案”、一次性买断丁权方案，以及由土地监察提出的有限度节制丁权方案。
2012年，时任发展局局长林郑月娥提出“丁权无限，土地有限”，认为新界原居民不能永享丁权，因此构思以《基本法》确保香港回归“五十年不变”为期限，在2047年后不再批出丁权建屋。因男丁满18岁可申建丁屋，所以在2029年为丁屋“截龙”。
一次性买断方案则是指政府一次过买下所有丁权，李永达曾与政府官员计算，计划耗资500亿一次搞定。不过，他认为上述两种方案的困难之处在于原居民会将之视作没收他们权利而不愿让步，那就要将能否推进方案的主动权再次交给法庭，由法庭判定丁权是否合宪。
至于土地监察提出的有限度节制丁权，出发点在于丁屋是一种非常无效的使用土地方式，“在一块四四方方的土地上起三层楼，是对土地的极大浪费。”土地监察提出，政府可将建丁屋的土地有规划地组织在一起，大概十公顷左右为单位建造低密度住宅，周边有马路、市集等基础设施建设。“大概十二层或者十五层，可能其中七八层给原居民居住，剩下的部份给普通市民居住，可以是公屋，也可以是居屋。”李永达认为，这样的方案对香港市民而言是“双赢”，不但能够为市区居民提供居所，同时也帮助普通新界原居民行使丁权。
“这样有利于社会平等，土地的使用效率也会较高。”他说，“这个方法的好处在于可以通过土地政策去推进。我们不用取消权益，而是通过管理土地的方式，大家都获利。”
那么如何推进方案？李永达说：“政府不能再拖！”他认为，无论是哪种方案，都要由政府出面和乡议局商讨，得出一个大家都接受的方案。“乡议局有些人很激进，有些人愿意讨论、妥协。要达成一致，必须大家都作出让步。但即便现在开始讨论，没有三、四年都不会有结果，三、四年过去就已经2025年了。”李永达说，在他看来，政府已经“是时候”行动起来，从最基本的获得中央支持与开展社会讨论做起，否则，所有的讨论都只会停留在民间，如同一场电视节目，做过就忘。
“这件事当然不容易，但这个世界政府本就最难做，不难的话，干嘛给你做，我做行不行？”他调侃道。
上文节录自第258期《香港01》周报（2021年3月29日）《解决丁权问题需要哪些基本步？》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。