【丁权问题．二】套丁问题损及全港市民 政府何以不作为？
“在上诉至终审法院之前，我们只能接受上诉庭的判决结果。”黄肇鸿摊开手，有些无奈地说。黄肇鸿曾于端传媒发表《香港丁权案关键：“传统权益”论述从何而来？》一文，通过整理港英时期政府文件，论证1972年颁布的“小型屋宇政策”源于上世纪七十年代政府为新界发展制定的“十年发展计划”，以此说明丁屋政策并不属于传统权益范畴，而是一个过渡性房屋政策，目的在于改善居民生活环境，提供稳定自住居所。究竟是传统权益，还是过渡性政策，这一争论在香港社会至今未能达成共识，仍需结合历史资料进行辨析与讨论。
承接上文：【丁权问题．一】上诉庭未能厘清争议 丁权问题重回起点
丁权虽合宪 套丁却违法
“但这并不意味政府对于丁屋问题造成的社会危害就无事可做。”黄肇鸿认为，处理丁屋问题要从“合法传统权益”中的“合法”二字入手。“现在丁屋最大的问题是套丁，套丁总不合法吧？总可以解决吧？”他诘问。
由于土地有限，享有丁权的原居民不一定能够兴建丁屋，便有地产商向原居民私下购买丁权，囤积大量乡村式发展用地修建丁屋转售牟利，即所谓“套丁”。可见，丁屋政策已然偏离“自住”原意，沦为地产商的牟利工具。
一般套丁步骤 1. 签订秘密协议：地产商购入农地，并招募未行使丁权的男丁，签订秘密协议。 2. 分割地段：俗称“鎅Lot”，地产商将持有的农地向分区地政处申请分割成若干细小而工整的地段（多为长方形，约1,500至2,000呎不等），并根据秘密协议，将该等地段以极低廉价钱转让给若干未行使丁权的男丁，让男丁能够“持有”土地，并向政府声称需要建屋自住。各男丁会分期获得约数十万元的报酬。 3. 申建丁屋：男丁向地政处申请兴建丁屋，声称在其土地上建屋自住，并申请豁免证明书（Certificate of Exemption，俗称开工纸）以展开工程。 4. 完成工程：地政督察验楼后，获得完工证(Certificate of Compliance)。 5. 申请撤销转让限制：男丁获得由地政处发出的完工证后，短时间内申请撤销禁止转让丁屋的条款。通常地产商会根据秘密协议付款予男丁，以支付撤销转让限制所需之补地价。 6. 包装成楼盘出售补地价后，丁屋可在市场上自由出售，盈利根据秘密协议瓜分。
本土研究社于2018年发布《丁不厌诈—新界套丁研究报告2017》，录得疑似套丁丁屋总数为9,878幢，占自1972至2017年获批丁屋总数（42,131幢）的23%，也即是说，大约每4幢丁屋中就有1幢疑似套丁。2020年，本土研究社发表《新丁再现—新界套丁研究报告2020》，录得疑似套丁丁屋总数破万达10,581幢，增加了804幢（基数较2017年有调整），即过去两年多大概平均每天有一幢疑似套丁丁屋落成。新增804幢中，元朗区占最多，共有512幢（占总数64%），其次为北区的113幢（占总数14%）及屯门区的74幢（占总数9%）。
《新丁再现》报告中还指出，过往几年出现了“边扩丁，边套丁”的现象。所谓“扩丁”，是指由于部份乡村内的土地已因兴建丁屋所剩无几，这些乡村便因缺乏兴建丁屋用地而获扩大可建丁屋的范围。而部份乡村在扩丁的同时出现将新丁屋出售给不合资格人士的情况，使地产商有源源不绝的土地可供套丁。这一现象不但使部份既得利益者赚得盆满钵满，同时亦在掣肘新界地区的土地规划。
根据《城市规划条例》，规划署需为不同区域划定“分区计划大纲图”（Outline Zoning Plan，OZP），其中新界村落在“核准图”下划为“乡村发展地带”，即V zone。在V zone发展丁屋屋苑较为容易。不过，《城市规划条例》第12条规定，OZP中划定的土地用途及界限可被修订。政府可通过拟备“建议发展大纲图”（Recommended Outline Development Plan，RODP）进行公众咨询，然后划定大纲草图（Draft OZP） 进行审议并通过。以元朗区屏山乡凤降村为例。“洪水桥新发展区”公共咨询过后，政府划定的RODP显示，凤降村所在地为一整块V zone，即图一中的皮肤色区域。然而，其后规划署在划定Draft OZP时将额外两幅位于凤降村北面、合共约1.12公顷的用地划为V zone，即图二中的暗绿色区域。新增两幅用地则是图一中原本划定为RR4的两个区域。
“城市规划中，不同的用地有不同的规划用途。RR4是指乡郊住宅发展密度第四区。”黄肇鸿解释道，“就是说这两个区域本可用来起中低密度的住宅，六七层，可以是私楼，也可以是公屋，但现在只能用来起三层高的丁屋。”黄肇鸿质疑，原本乡村申请扩丁的理由是村内土地不够建丁屋；那为什么又会出现批地建屋后将丁屋卖出去的情况？“我把丁屋卖出去，不够地再问政府拿，愈扩愈大，周围不同用途的地也会被侵蚀。”他不无忧虑地说。
政府不作为 市民受损害
针对套丁问题造成的一系列恶果，本土研究社提出了五大倡议：订立“疑似套丁乡村管制名单”；订立“疑似套丁乡村观察名单”；暂缓处理新屋苑完工及转让申请程序；撤销《一手住宅物业销售条例》对丁屋的豁免；开放丁屋申请、审批及撤销转让限制等咨询及数据。
“在原讼庭判辞中，其实已厘清丁权并非一种天赋的权力（entitlement），而是一种申请的权利（right to apply）。政府有绝对控制权及决定权（absolute control and discretion）去修订丁屋政策，以切合实际情况。”黄肇鸿说。这一定义不但厘清了“丁权是一种什么权”，也意味着政府能全权决定一个“免费建屋牌照”的申请获批与否，应当在监察与审批方面承担起更多的行政职能。“我保障你有申请的权利，但是批不批地取决于政府。因此，政府应该花更多力气去审核当事人申建丁屋是用来自住还是买卖、有没有套丁的嫌疑；如果不合资格，就不批地。”但在黄肇鸿看来，政府至今未在审批丁屋申请方面投入太大精力。
另一方面，政府为修建丁屋预留了932公顷“乡村式规划发展区”，据本土研究社研究，其中包括32公顷、每块逾5,000平方呎以上且交通便利的整地，有潜力发展为公营房屋或社福设施。此次上诉庭推翻原讼庭判决，判定以换地和私人协议方式申请丁屋皆属合法，意味着932公顷“闲置政府丁地”将用以兴建丁屋，不能惠及全港市民。另有团体估计，为应付持续增长的丁屋申请量，未来政府可能预留更多土地，包括乡村拓展区计划的土地。
“因为这项判决，政府不敢将这些土地用于其他用途，造成了香港市民的集体损失。”黄肇鸿说。
根据发展局提供的资料，由2009年起至2019年3月底，本港包括离岛、北区、西贡、沙田、大埔、荃湾葵青、屯门及元朗在内的八个地政处共批出10,774宗建造小型屋宇的申请，其中9,351宗以免费建屋牌照方式申建，约占整体87%；另外1,169宗及134宗分别为以私人协约方式及换地方式申建，仅占11%和1%。
“这说明了什么呢？虽然批出的地不多，但是预留的土地很多，而且很多都是新市镇周边的土地。”黄肇鸿说，“这个政策的影响在于冻结了土地资源。如果这些土地资源本身是政府的，那么理论上就是全港市民的，在用途上也应惠及全港市民。”
如何惠及香港市民？黄肇鸿提出，有效利用闲置官地可在一定程度上改善基层的住房困境。“前段时间佐敦爆发疫情封区，一个主要的原因就是㓥房。㓥房条件和环境都较恶劣，居住者多为新移民、少数族裔或轮候公屋的基层人士。”公屋政策短期内无法进行较大的改革，那么可以通过临时性房屋弥补公屋轮候时间长的不足之处，而闲置官地可用于建造临时性房屋。
“现在国际上较为常见的组装式临时性房屋，搭建起来很快。”黄肇鸿所谓的组装式临时性房屋，也被称为“积木屋”。现时本港共有三个过渡房屋项目，均由政府资助社联发展，其中位于深水埗南昌街组合社会房屋已开放申请，提供89个单位。位于深水埗钦州街西与通州街交界和葵涌业成街5-7号的组合社会房屋则共提供305个单位，预计可于年内入伙。
“杯水车薪。”黄肇鸿这样形容当下的过渡房屋项目，“短时间内可以用作过渡性房屋的，显然是闲置政府土地最为方便，还需要周边有基础建设和配套设施。”而上文提到的闲置政府丁地中32公顷的整地恰好符合这些要求。“现在批地建丁屋费时很久，一年批10%而已。假设规划十年之后批这块地，那么这十年之内，与其把它冻在那里，不如用作临时性房屋。”
可以看见，即便丁权不违宪，政府面对丁屋政策为香港土地房屋问题造成的重负也绝非束手无策。然而，从港英政府到特区政府，都因丁屋问题复杂而将解决的重任推给法庭。
时至今日，丁屋的油水已经养肥一批又一批既得利益者，牺牲的却是香港市民的权益与福祉。“丁权是我的传统权益，买卖丁屋是我的权利—政府一味纵容，使得这样的观念在新界部份原居民心中根深蒂固。”黄肇鸿感叹道，“未来丁权问题只会在香港愈扎愈深，更难拔除了。”
上文节录自第258期《香港01》周报（2021年3月29日）《加强追踪是防疫关键 政府不能把责任外判》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。