策解｜吸引人才VS经济创收　香港需要怎样的“教育枢纽”？

越南9月起推行教育大改革，每年斥资91亿元港币，实行从幼稚园到高中的15年免费教育，以承接全球第三轮产业转移红利。反观香港，20年来教育产业化政策摇摆不定，尽管坐拥5所全球百强大学，海外留学生占比亦高达三成，但教育对香港本地生产总值（GDP）贡献仅1.3%，远低于英澳的6.0%和4.7%。面对传统经济支柱下滑，香港能否借鉴英澳经验，厘清政策逻辑，将以吸引人才为主的“教育枢纽”，转化为促进本地经济增长的“教育产业”，而不是遇上财赤就要削减开支？

越南豪赌15年免费教育

越南将于今年9月推行15年义务教育改革，免除全国从幼儿园至高中阶段的公立学校学费。是次改革每年投放30万亿元越南盾（折合约91亿元港币），预料惠及2,600万名学生。越南并没有通过税收或出售国有资产集资，而是通过反腐斗争、精简政府部门和行政开，例如裁撤近5成冗余部门以节省12万亿元越南盾（折合约约36亿元港币）开支，从而加大教育资金。这场大刀阔斧的改革，挑战了发展中国家“先经济后教育”的传统路径，被称之为一场“国运豪赌”，目标是培养高质素人才，以承接全球第三轮产业转移红利。

越南尚且如此奋进，反观香港——2004年时任特首董建华已提出打造香港成为“区域教育枢纽”，至曾荫权执政又推出“教育产业化”概念，可惜未能凝聚社会共识，到梁振英时期甚至将“教育”剔出“六大优势产业”之列，“区域教育枢纽”的愿景不了了之。兜兜转转，现任特首李家超先于《施政报告2023》提出推动香港成为“国际教育枢纽”，又于《施政报告2024》提出打造“留学香港”品牌，决心要发展教育成为香港优势产业，并就此推出一系列政策，包括设立奖学金吸引境外学生、举办国际教育会议及展览、完善宿舍配套、建设北都教育城、扩大非本地生比例。然而，财政司司长陈茂波公布的《财政预算案2025-2026》中的“教育产业”政策只有短短三段，比越南失色得多。

香港教育产值不足GDP2%

不知当局是否明了何谓“产业政策”，但对其讨论，早就应该从“香港有没有产业政策规划”，转变至“香港需要什么样的政策规划”。以教育产业为例，澳大利亚和英国作为公认的教育产业化的领头者、国际教育枢纽，当地政策的出发点是将教育作为“出口商品”，招收国际学生来创造经济收益，预计每年多达数千亿元港币。再看看香港，建设国际教育枢纽的主要目标之一，却是吸引留学生以补充本地人才。这也难怪本地教育产业未能创造更多经济增长动能——尽管来港留学的外地生占比近三成，与澳大利亚相同，且高于英国，但截至2022年，整体教育服务收益在只占本地生产总值的1.3%，远低于美国的5.2%、英国的6.0%及澳大利亚的4.7%。即使只从“吸引人才”方面衡量政策成效，在2021年，通过IANG签证（非本地毕业生留港/回港就业安排）成为香港永居的人数只有3,449人，可见一斑。

除了大专或以上留学生之外，本港在基础教育领域的产业化，也同样难言成功。《施政报告2009》提出“招收非本地高中生”后，至今仍然不见踪影。2023年，香港学生签证当中，只有0.5%涉及中小学课程，远低于英国的4.6%。单从签证限制来看，整个政策只是倾向于满足外来人才来港工作随行子女的读书需求，例如不允许内地、台湾的中国居民，以及越南等较贫穷亚洲国家的国民，来港入读全日制中小学，而没有朝着投资未来创造收益的目标迈进。早有论者指出问题症结，但港府又总以“本地生优先”、“教育不应商业化”、“资源有限”等理由推搪，未有就此进行深入研究，没能更好发展“留学经济”。

事实上，教育产业化的经济规模效益巨大。国际教育市场研究机构ICEF Monitor调查显示，2019年全球留学生在学费以及衣食住行等方面的总支出约为1,960亿美元（约合15,290亿港元）。预计到2030年，这些支出将增长至4,330亿美元（约合3.4万亿港元）。如今，房地产金融等传统支柱产业下滑，科创行业仍步履维艰，连续五年出现财政赤字的特区政府亟待开源。曾任世界教育研究学会会长的香港教育大学荣休教授郑燕祥指出，香港的大学在国际化方面具有重要地位，“唯一剩下的优势是人才资产，但香港还不是国际教育枢纽。”他担心，若不及时制定适切政策，这一优势亦可能逐渐流失。

亟待重整教育产业政策

郑燕祥认为，加强与粤港澳大湾区的高等教育合作是重要的发展方向，不仅是教学资源的共享合作，在硬件方面也应持续深化合作。香港土地资源稀缺且地价昂贵，加紧在大湾区办分校，可以减轻学生读书成本，教授薪资水平及建造费用。英国也有推广另类课程，例如海外分校、网上课程、与海外院校合办课程（如宁波诺丁汉大学、西交利物浦大学）。但香港与大湾区的教育合作中，只停留在“建校舍”的物理资源整合层面，而且较多直接复制香港本校课程，与内地产业连结较弱，市场化营收占比较低。

综观如今留学品牌响亮的国家，早已进行全国性国际教育战略部署。英国的国际教育推广策略最早可追溯到1999年的《首项协议》，《2013年的国际教育策略》则将国际教育定位为“出口产业”，致力提升教育服务出口的经济利益，颁布后在海外生人数持续上升，至2023年英国留学生全球市场占比超过一成。澳大利亚则早在1986年就将国际教育列为第四大出口产业，在受到新冠疫情重创后，又迅速发布《国际教育策略2021-2030》十年规划，例如多元化国际生来源，提供更多线上课程/教育产品，衔接课程与本地技能需求，提供灵活签证和入境政策应对疫情等，让澳大利亚高等教育留学生人数迅速回升。

2021年，香港在全球留学生市场占比仅达0.7%。特区政府有志更进一步，理应厘清政策逻辑，将以吸引人才为主的“教育枢纽”，转化为促进经济增长的“教育产业”。