策解｜从“本地生”定义之争　看教育对外产业化之困

特区政府最早于2009年提出开放基础教育（中小学）对外产业化，以打造香港成为“区域教育枢纽”；然而，不少声音担心滥用教育资源、影响本地学生升学，所以有关计划至今仍然停留在相当初步的层面。10多年过去，修例风波和新冠疫情导致大量人口外移，特区政府自2022年底大力推行“抢人才”政策，至今吸引近20万人才携同13万名未成年的受养子女来港享受“本地生”身份待遇，随之又引发新一波资源分配争议。教育局局长蔡若莲表明检讨“本地生”定义以确保资源分配的公正性，有声音建议顺势开放基础教育对外产业化，推动香港成为“国际教育枢纽”。然而，如果特区政府对于资源如何分配仍然没有明确价值取向、对于发展教育产业仍然没有清晰政策导向，那么，在“本地优先”和“开放竞争”之间，恐怕仍难取得更好平衡。

“抢”来20万人才和13万中小学生

自2022年底大力推行“抢人才”政策后，截至2025年2月底，共有19.6万人透过各项人才计划抵港，部份人携眷落户，当中有13.2万人为18岁以下的受养子女。

根据大学联合招生办法（JUPAS），“获香港特区入境事务处首次签发受养人签证／进入许可证时未年满18岁的学生”就属于“本地生”，如同拥有“香港居民”身份一样，可以享有免费的中小学教育、参加主宰升学命运的中学文凭试（DSE）、以较非本地生便宜得多的学费入读专上学院。例如本地生入读八大公立院校学费为4.21万元一年，非本地生学生却高达16万至21.8万元一年。中小学校难免出现内地生来港的“插班潮”，多间中学表示申请量和查询量都成倍上涨。DSE考生也较去年激增5,000余人，其中自修生人数增长近2,800人，不少分析认为与“高才通”受养人增加相关，担心或致大学招生竞争加剧。

去年10月，一群家长成立“本地学生大学学额关注组”，指有不少内地家长利用现有人才计划安排子女来港获得受养人签证，再以“本地生”身份循自修生途径报考DSE、申请本地大学，但有关内地家长却无意来港工作，未能贡献本港发展。关注组批评这种现象是“零成本”的“考试移民”，与本地居民为香港的付出和纳税相比实属不公，促请特区政府尽快重新检视“本地生”定义，保障本地和真心来港建设的家庭。今年1月，教育局局长蔡若莲表示，鉴于大学学位竞争激烈，当局正在检讨专上院校的“本地生”定义。

修改“本地生”就能解决分配之争？

教育局的举措，瞬即引起另一些持份者的反对。第一个理由是，“学校有资源用不完，受养人补充了这部分的缺口。”这种观点认为，移民潮、出生率低、人口老化等等导致“学生不足”和“杀校潮”，而香港理应借此机会持开放态度善用资源培养更多外来人才，所以不应该修改“本地生”的定义。不过，曾任世界教育研究学会会长的香港教育大学荣休教授郑燕祥并不同意有关说法；在他看来，用受养人或非本地生纾缓“杀校”只能是临时做法，“这个资源可以回到中央库房，用来投入其他教育方向。”

第二个理由则是：影响人才来港意愿。香港中文大学亚太研究所副所长郑宏泰指出，是次“抢人才”吸纳的外来移民相较过去质素有很大提升：1970年代，大量内地“经济难民”偷渡来港；1980年代，“单程证”制度容许港人的内地亲属来港团聚；而这次则“可以补充过往移民人口偏向低下阶层的短板”，为香港带来更大的社交网络、高新技术，补充人口缺失，提升香港竞争力。他担心，若贸然修改“本地生”定义，会降低人才来港意愿。

“与《基本法》相冲突”是第三个理由。香港特区《入境规定指引》订明，保证人如属获准来港就业，其“18岁以下未婚及受养的子女”可获得受养人身份申请来港资格；而有论者建议，加上“在香港本地中学就读满3年”的规定，才可给予受养人“本地生”的身份。不过，立法会选委界议员邓飞认为该做法“与基本法冲突，空间不大”，郑宏泰也质疑有关修订可能遭受法律挑战。他们的依据是，《基本法》规定“香港居民在法律面前一律平等”，尽管“香港居民”再细分为“永久性居民”和“非永久性居民”，但两者之差仅在于前者有选举权、被选举权、投票权以及部分经济资源，而在幼儿园至中学教育的资源使用上并无区别。他们因而认定：既然以前没有区别，那么未来也不应该有区别。

开放基础教育产业化仍在起步阶段

对于受养人引发的“本地生”定义之争，邓飞和郑宏泰归因于“高才通”制度有待完善。“人才续签把关做好，问题就会迎刃而解。”邓飞说，例如入境事务处检讨获批人才在港期间有否工作，“只要有税单，就证明是有价值的”，否则不予以续签。郑宏泰则说，应该规定人才到港居住和工作一段时间，例如至少半年，才可让其伴侣、子女随行。

另外一个常被建议的解决方向，是开放基础教育对外产业化，允许更多非本地生入读本地中小学校。前特首曾荫权曾在《施政报告2009》提出“探讨内地高中生来港修读课程，包括高等学院短期课程和非公营学校的高中课程”以配合教育产业化，打造区域教育枢纽的目标；现任特首李家超则在《施政报告2023》提出推动香港成为“国际教育枢纽”。然而，10多年过去了，所谓教育产业化仍然未能拓展到基础教育的层面，而资源分配的公平性仍是其中一大障碍。反对者认为基础教育只应服务本地，引入非本地学生会加剧竞争，影响本地人的升学。蔡若莲也同意：“开放非本地学生或会造成本地生选择变少。”

在这种“既想开放，又怕竞争”的背景下，香港基础教育产业化的发展，只停留在非常初步的阶段，而且政策目的主要只是为了满足外籍人才来港工作时其随行子女的读书需求。例如，现行基础教育的学生签证尤为严格，只可就读非公营学校，即国际学校、私立学校和直资学校；而且，来自内地、台湾、越南、老挝和尼泊尔等地区的学生，并不允许申请有关学生签证；另外，签证并不涵盖陪读家属，也禁止学生从事任何工作。

社会各界对基础教育产业化的可行性众说纷纭。研究高等教育产业化的郑燕祥认为，基础教育的目标是社会稳定、社会团结，并非以市场利益为依据，其价值远没有高等教育大。郑宏泰则指出，“教育既是社会公民权，也是一种投资，不是纯粹的福利”，政府若对下一代投资教育，他们将来一定会对本地产生更大贡献和效益。邓飞也说，很多“留学大国”都在推行基础教育产业化，香港若放弃就会失去国际竞争力；他还说，发展缓慢源于港府不习惯推销自己、以为基础教育只应服务本地，如今必须加速开放，才能扭转劣势。

在“本地优先”和“开放竞争”如何平衡？

邓飞作为立法会教育事务委员会辖下“推动香港成为国际教育枢纽小组委员会”主席，建议以自主性强的直资学校作为示范点，招收更多非本地高中生。在学费方面，可以根据直资学校的教育津贴厘定足以贡献本地生产总值的价格：以创校16年以上的直资学校为例，每个中四以上学生学额，每年可获90,872元政府津贴；而邓飞建议以此为基础加上额外溢价作为学费，收取非本地生每年10万元。在签证方面，他亦提出开放家属申请陪读，同时适度开放工作限制。邓飞相信，这可吸引更多中产家庭来港，不会挤占底层劳动市场。

至于学额数量，直资中学允许不超过一半的学生修读非本地课程，他认为应以此比例为准则，规定一间学校最多招收49%的非本地生。对于有人质疑非本地生是抢夺或滥用教育资源”，甚至把香港作为“移民跳板”等等说法，邓飞反驳说，当下香港教育资源生产力充足，甚至可谓“过剩”，招收非本地生有助防止资源浪费；再者，只要学生交足学费，就谈不上“滥用”，甚至可以产生“留学经济”效应，带动整个社会发展。他又强调，传统支柱产业的优势已然降低，如今又连续五年面对财政赤字，可以透过开放非本地生来港接受基础教育增加政府收入。至于有人担心非本地生将会挤占优质学校学额的问题，邓飞也不以为然，反而认为不是所有学生都适合读Band 1学校，总有学生更适合Band 3学校。

“受养人”政策和“本地生”争议的症结，在于“资源的优先使用权归谁所有”。历届特区政府对此也没有明确价值取向，不敢在“本地优先”和“开放竞争”之间取得平衡，很多争议也就无法凝聚共识。例如，中小学不同于大学，并未设另一条招生队伍，且难以扩招，当非本地生和本地生共同竞争现有名额，应该如何划定收生比例？开放家属签证工作权限之后，如何平衡本地劳工权益？若吸引的非本地生主要来自大陆、澳门、台湾，如何维持“国际化”？在教育产业化的目标之下，从基础教育到大专教育应该如何布局？对于这些问题，邓飞说较复杂，“所以现在先别碰这个问题，先从直资学校试点看看效果。”

根据宪政伦理和发展目标善用资源

在教育产业化发展得比较成熟的澳大利亚，以及将自己定位为亚洲优质教育首选目的地的新加坡，都进一步开放予非本地学生入读当中的公立学校，并且需要缴付比本地生更多的学费。以新加坡政府和政府资助的中学为例，当地按学生的身份性质分为属于“本地生”的“公民”和“永久居民”，以及“非本地生”的“东盟学生”和“非东盟学生”，再依次收取从低到高的学费，即300新元、6,960-8,400新元（公民的23.2-28倍）、11,902-13,342新元（公民的39.7-44.5倍）、23,182-25,342新元（公民的77.3-84.4倍）。这套收费架构背后的资源分类逻辑相当清晰，在“本地优先”的身份基础之上，按不同人群对于新加坡未来发展贡献的重要程度决定资源投放的多少，从而厘定不同学籍学费的高低。

反观香港，无论是基础教育或高等教育，向来只是简单地将学生划分为“本地生”和“非本地生”，明显无视了香港作为高度开放的发达经济体的发展需求。但随着香港“背靠祖国，联通世界”的独特优势被赋予更高使命，加上各项人才计划带来的人口频繁流动，那套二元收费制度已经无法符合时代需要。蔡若莲曾经表示，检讨“本地生”定义时，将会参考海外政策经验。在此背景之下，当局不放参照新加坡对于“东盟学生”的学费优惠政策，为“粤港澳大湾区学生”提供相关资助，从而吸纳湾区人才，共建国际教育枢纽。

较早前（3月19日），蔡若莲在立法会表示，期望在新学年的大学联招前公布“本地生”定义的检讨结果和学费资助条件，现正考虑要求有关签证持有人于入学前在港居住一段时间才可获得不同方式的资助。当“在港居住”成为获得资源的必要条件，资源分配背后所指向的“身份制度”就尤为关键。但鉴于历史遗留问题，有别于国家宪法以“公民”作为履行义务和享受权利的主体的做法，《香港基本法》只以“香港居民”作为能否行使和享有相关法律权益的基础，却没有针对宪政伦理给出更加合理的资源分配方式，难免就会持续地在不同的议题上产生资源分配的矛盾。《香港01》曾经倡议建立“中国香港公民身份”，构建“公民—永久居民—居民”的三级制度，以作为中国公民的香港永久性居民享有资源分配优先级，其次是非中国公民的香港永久性居民，再次是非永久性的香港居民。