全国人大完善香港选举制度的法理分析｜李浩然

为完善香港特区的选举制度，全国人大授权全国人大常委会修改香港《基本法》附件一和附件二的相关内容。

相关修改的法理依据

《基本法》的第159条有四款，对《基本法》的修改权和程序进行了详细描述。其中第一款明确规定《基本法》的修改权属于全国人民代表大会。第二款规定《基本法》修改的提案权属于全国人大常委会、国务院和香港特别行政区；也即是说，三者均有提起修改《基本法》的权力。第二款其余部份和第三款规定了由香港特区提起修改的具体程序。第四款订明了对于《基本法》的修改，不得抵触中华人民共和国对香港的既定基本方针政策。

这次全国人大授权全国人大常委会进行有关修改，是基于《基本法》是由全国人大制定的全国性法律，全国人大对《基本法》自然是有解释权和修改权；亦即第159条第一款的描述。事实上，从更深层次的法理角度来说，任何制定法律的机构，都有权对所制定的法律进行修改。所以第一款的描述，既是规定，也是对法理的解说。

另外还需说明的是，根据《基本法》第159条第二款订定了三个拥有修改提案权的主体。可是这项提案权的订定，并不因此排除全国人大对《基本法》的修改权，其中包含启动修改。因此在这里可见，这三者如果要发起修改的话，是面向全国人大行使提案权，跟全国人大行使修改权的性质是不相同的。

当政改方案无法通过，意味着《基本法》中原有的选举计划无法走得通。既然全国人大拥有对《基本法》的修改权，在制度有缺失而香港自身又没法解决的时候，全国人大的介入便是顺理成章。

回顾在起草《基本法》的时候，如果涉及有人想搞乱香港的宪制秩序因而损害到国家安全时，中央政府能否介入以解决一些错误呢？相信没有人会回答中央没有这个权力，也必然没有人认为中央政府会同意把这个权力放弃，而完全交由香港自己去处理。如果是这样的话，就是完全的权力下放。然而，在《基本法》的宪制架构下，香港享有的是高度自治权。按照此精神，如果香港出现了极端的情况而自身无法解决时，中央政府是有权去解决相关问题。事实上，《基本法》中由中央政府持有权力，以解决万一香港自身没法处理的事务，还包括治安、社会秩序和安全等事项。

修改内容是否合理合法

全国人大自然是对《基本法》有修改和解释权。接下来的重点，是修改的内容是否合理合法？这便需要对照《基本法》第159条第四款所规定的，任何修改均不得抵触对香港既定基本方针政策的要求。

例如如果通过对《基本法》进行修改，使香港不再实行资本主义，而变成社会主义，这当然是明显不符合《基本法》的规定和精神。然而，现在提出的只是对选举办法进行修改，这完全是符合《基本法》所规定的范围内、修改内容的程度上也是恰当的。例如以超级区议会的立法会议席来说明：在起草《基本法》的时候并没有超级区议会议席，这是按循序渐进的原则而出现。然而，经过一段时间的实践之后，对这个尝试发现了问题，可能是区议会作为地区咨询组织无法跟政权性的立法会搭配等问题，因此便有需要作出修改。从选举方法上来看，超级区议会议席并不是严格意义下的直接选举，那为什么如果用了另一个非直接选举模式来代替，就必然被认为是倒退呢？一项选举制度的改变是否符合《基本法》中包括循序渐进等的原则和精神，是有很多因素需要考虑的。

甚至以《中英联合声明》来衡量这次的修改，也没有违反的情况。在《中英联合声明》中，提出了特区的行政长官通过选举或协商产生、立法机关需要由选举产生。行政长官和立法会的具体产生办法，全部均源自《基本法》的规定。而这次修改，是继续维持以选举产生二者的原则，只是对选举的具体办法进行了修改，因此也是符合中国在《中英联合声明》中所作出的立场。

全国人大授权全国人大常委会处理的，是关于香港的选举安排。这次修改是否有充足的法律基础，取决于全国人大对《基本法》的修改权，以及修改的内容和程度是否符合《基本法》的规定。

《基本法》由全国人大制定，全国人大对《基本法》自然拥有修改和解释权。在制度出现缺失时没有进行制度的改革，而香港自身又解决不了这个缺失时，全国人大作为最后保障，运用起既有权力提起恰当的修改，是合理合法的，符合《基本法》的规定、原则和精神。

李浩然
香港特区政府基本法推广督导委员会委员