港台检讨｜管治乱象源于定位不清
香港政府于2月19日公布《香港电台管治及管理检讨报告》（下称《报告》），商务及经济发展局局长邱腾华引报告揭示港台三大缺失，有人形容此为“迟来的报告”，港台制作人员工会则批评政府“乱棍打死港台”，加上当局于同日公布与广播处长梁家荣提早解约，由政务官出身的民政事务局副秘书长李百全接任，的确惹人联想港台正受打压。其实，港台作为政府部门，政府因应其管理问题作出问责与整治无可厚非，只是，港台屡成争议焦点，关键却不在于管理失效，而是其定位，惟《报告》对后者却没有着墨。倘若政府连最基本定位问题都未能厘清，问责管理问题无疑是“治标不治本”。
香港社会撕裂，媒体屡被推上风头浪尖，公共广播机构香港电台亦不能幸免，其制作的一系列观点类栏目，包括《头条新闻》、《左右红蓝绿》，不时被人批评立场偏颇、内容不准确或不够持平。根据规管港台运作的《香港电台约章》（下称《约章》），港台理应要做到“持平、编辑自主及专业”。到底，节目在制作过程中由谁来把关？对于投诉案例，港台又会怎样处理和跟进？
《报告》揭示三大缺失
商经局《报告》指出，港台现行架构存在三大缺失，包括编辑管理问题、投诉机制欠透明度及员工管理问题。报告揭示本应为节目内容把关、握有最终决定权的总编辑和高层管理人员，在节目制作过程中一直处于被动位置，决定权反而落在“个别制作人员或节目单位主管”身上。
《报告》又批评港台的上报机制存在局限，节目制作小组只透过口头沟通处理敏感问题，没有为此订立征询高层和法律人员意见的书面记录。上层缺乏有效监管，下层的制作流程又不透明，难免令人质疑节目质素如何把关，以及如何确保制作组在处理敏感内容时能够把握“准确、持平和最高的新闻标准”？
此外，港台缺乏透明的机制处理投诉问题。《报告》指出，“不论投诉性质或严重程度，都容许由被投诉节目的同一个负责制作人员或单位进行调查和通过调查结果。”当中没有监察机制确保已颁布的上报安排得以严格遵守，如此“自己人查自己人”，无疑予人“私相授受”之嫌。而负责向高层汇报投诉案例的机构传讯及节目标准组总监，只在简报中列出“公众回应种类及回应渠道划分的统计数字”，港台高层未必清楚成立的投诉个案和其详细资料，难以保障公众的投诉得以妥善公正处理。
缺乏整全发展规划
港台管理出现乱象，连串问题看似由行政失效、缺乏有效管理而导致，但归根究柢，实为港台缺乏整全发展规划及定位模糊不清又极其矛盾。
自2010年签署《约章》以来，港台的业务范围快速扩张，逐步从最初的电台服务延伸至公共数码电视和新媒体服务。截至目前，港台共经营七条电台频道、三条24小时播放的数码地面电视频道和新媒体服务。亚州电视于2016年结束免费电视广播，其中的两条公营模拟频谱（本港台、国际台）由港台接手，改为港台电视31、31A台，后因全面数码化而停止运作。在这期间，港台电视服务播放时间亦迅速倍增，首播节目总时数由2009/10年度的577.3 小时急增三倍至2019/20年度的1,775.6小时，未来更计划将电视节目播放时数增加至26,280小时。
但港台的公务员编制并没有随业务扩张而显著增加。在这十年间，港台的公务员人手编制新增了204个职位。而在目前735个公务员职位当中，有546个为节目主任职系，其余189个职位皆属一般职系、电讯工程师职系、技术主任职系及其他共通职系。假如把144名全职一般非公务员合约雇员、15名非公务员合约雇员、3名T-合约雇员（资讯科技合约员工）计算在内，港台目前有897个全职雇员。相比之下，经营五条数码地面电视频道（翡翠台、J2、无线新闻台、明珠台、无线财经．资讯台）的无线电线台，截至2020年6月30日，共有3,659名全职雇员。港台的全职员工不及无线电视的三分之一。
港台现有的公务员编制跟不上发展需求，亦缺乏长远的发展规划和相适应的人力资源计划，以至各分部只专注于短期的运作需求，以按服务收费的第II类服务提供者合约来聘请足够的人手。根据《报告》，港台未有为相关机制设定人数和开支上限，合约亦没有清晰列明服务质素及表现水平，亦无设立表现评核制度。但对于人手不足的港台而言，第II类服务提供者（Cat2）无疑是“最方便”的对策，以满足制作电台、电视节目的即时需要。因此，按服务类别划分的第II类服务提供者数字（1,826人）中，以节目主持人（809人）和撰稿人（470人）为主。而后者的定义广阔，且部份工种与节目主任职系的工作相互重叠。《报告》亦指出，“第II类服务机制令人产生贪方便的印象。”
港台的人力资源结构体系尤如“赶鸭子上架”，机构内部各自为政，未有合理规划人力发展。虽然一方面港台屡屡在坊间进行的传媒公信力与节目质素评比中取得佳绩，但另一方面，其节目整体收视绝对称不上理想。2018年的审计署报告指出，该年上半年港台电视31/31A的平均收视率只有0.1点，即仅6,400观众收看；而在黄金时段，港台电视31/31A的平均收视率亦只有0.2点，即约12,800名观众收看。港台电视的收视率偏低，却花费了约10亿元总开支的一半（5.56亿元）。
正因如此，港台无疑要在电视节目上急起直追，但港台身兼政府部门和公营广播机构的双重角色，令其即使有自家电视频道，也“有心无力”。属“官媒”性质的港台需要恪守“政治中立”和“效忠政府”，同时亦受《约章》当中的“持平、准确、编辑自主”所规限；与此同时，港台虽为政府部门，却非官方喉舌，要提供多元化的节目娱乐观众。在矛盾的定位下，其节目内容颇为受限，远远无法成为主流的电视频道，同时亦使其规划未来发展方向和人力资源计划时处处受掣肘，而它若要扩充公务员编制，更需要受立法会财务委员会监察和通过方案。港台节目制作人员工会主席赵善恩早前接受访问时亦指出，由于政府过去已冻结港台员工升迁及招聘，人手捉襟见肘，在要求增加制作的同时，却没有添加人手。
厘清定位才是正道
在政治议题极为敏感的当下，受公帑资助的港台没少陷入政治风波。泛民主派认为公共广播应敢于批评政府、坚守编采自主、维护人权和自由，并立足于这些理念支持港台。建制阵营纵没明言要港台成为政府“喉舌”，却不满港台冷待或针对他们，斥其违反持平原则。政治风波间接促成了商经局于去年5月28日成立专责小组，就港台的管治及管理进行内部检讨。惟不论2018年的审计署报告，还是商经局的专责《报告》，都未有指出港台的矛盾定位不利长远发展，仅将问题归咎于编辑管理问题、投诉机制欠透明度及员工管理问题。如此“治标不治本”，恐怕无法让港台回归正轨。
解决问题的良方终归是厘清港台角色。若港台非要保留政府部门的地位，也就无可避免要遵守适用于政府部门的的各种规范。换言之，港台必须如其他政府部门一样把握好《公务员事务守则》中的“政治中立”和“效忠政府”原则。而若港台按此原则继续经营，也就无法避开担当政府宣传喉舌的要求。目前社会上确实有这种声音，但显然并非主流诉求。客观地看，对于港台作为公营广播机构所该发挥的角色，更获社会认同的参照对象不是承担内地官方舆论宣传责任的中央电视台，而是像英国广播公司（BBC）那样具有一定自主性的公营广播机构。
假如港台要以公营广播为发展出路，实可仿傚BBC成为独立法定公共广播机构、推行“公司化”，由董事局自行决定如何运用拨款、制订员工政策等，这亦有助于整治机构内部的管理问题和规划长远发展计划；而减少政府拨款比例，亦能迫使港台创新，提供更多元化和具吸引力的节目内容于观众，远离政府和商界干涉发展方针，全心投入公共广播服务。
其实早在上世纪八十年代，港英政府已展开港台未来方向的讨论，并提出“公司化”方案，惟最终员工的去留问题和政治化争论打断了港台公司化的进程。如今，在数码化浪潮和“回声室效应”下，社会更难掌握准确资讯，往往会被各种“似是已非”的讯息带跑。因此，“公司化”是更好的出路。港台至今已多次陷入政治风波之中，《报告》亦揭示了内部管理乱象，政府何不借此重新审视港台的定位问题，以此“正本清源”？
上文节录自第254期《香港01》周报（2021年3月1日）《港台管治乱象源于定位不清》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。