财政预算案2021｜香港需要怎样的财政司司长？
在民间传说当中，“财神”是掌管金钱和财富的神明，能够点石成金、散财赐福；在香港政府治理体系当中，我们也习惯把主理财金和经济政策的财政司司长当成“财神”，每逢宣读《财政预算案》，便“祈求”他能大发慈悲、慷慨解囊。有趣的是，历任财政司司长似乎相当投入这种角色扮演，看上去总是和蔼可亲、颇得民心，但扮着扮着难免忘却了本职，每年只是行礼如仪地施舍小恩小惠，甚至以滚存巨额储备作为政绩，根本未能透过公共财政的合理运用实现“社会财富再分配”和“经济可持续繁荣”，以令每一个香港人共享香港的发展成果！
府富民穷：官员耻辱
按照传统，财政司司长每年2月份最后一个星期三，会向立法会提交《财政预算案》——那本是一份涵盖特区政府未来一年的公共财政运用和经济发展方针的重要政策纲领，可以借此主导资源、财富、福利的分配关系，从而调节市场自身所不能解决的某些问题，例如经济不发展、收入不平等、社会不稳定；但在香港，由于我们习惯了市场的“放任自由”，加上财政司司长持续自我窄化“财爷”的角色设定，一时变身强调审慎理财的“大管家”，一时化身讲究收支平衡的“会计师”，最后只练成了庸碌无为的“守财奴”，该花费的开支不花费，该开拓的收入不开拓，该投资的储备不投资。
久而久之，每逢宣读《财政预算案》，香港市民普遍只会关注派不派钱、分多少糖、退多少税、滚存多少财政储备⋯⋯那些擅于投机的政党精英有见及此，自然不甘人后，无论香港顺境逆境，都会异口同声高呼“派糖”。
这着实是个怪圈，没有人关心如何透过社会改革实现“财富再分配”，也没有人在乎怎样推动经济转型达致“可持续繁荣”，更加没有人会过问整个特区治理体系的财政管理原则和经济发展逻辑是否合理、应否改善，财政司司长的表现自然愈来愈乏善足陈。自2017年初接替参选特首的曾俊华出任财政司司长的陈茂波亦不例外，尽管他被视为下任特首的热门人选，而香港亦正值新冠肺炎侵袭后期亟待经济重振和社会转型的关键时期，可惜据闻他即将（2月24日）发表的《财政预算案》一如既往，应急措施乏力、结构改革欠奉、长远发展无影。
不用想也知道，陈茂波应会辩称，“特区政府穷得只剩下8,500亿元，来年预算必须审慎而为。”事实上，他和特首林郑月娥早已不厌其烦地管理公众期望，表明由于近年政府经常开支迅速增加，加上新冠疫情导致政府收入大幅减少，去年已录得破纪录的财政赤字，政府又不惜动用逾3,000亿元储备抗疫，令整体财政储备由去年3月的1.1万亿元骤减三成，如今只剩下8,500亿元，仅能应付未来13个月政府开支，所以今年必须“睇𩠌食饭”云云。
不过，特区政府也不知道哪来的底气“装贫喊穷”？截至2020年12月31日，作为特区政府全副身家的“外汇基金总资产”已经达到45,008亿元，当中除了近21,000亿元不能随意动用的货币基础之外，还有逾24,000亿元的财政储备、外汇基金累计盈余（按外汇基金投资组合在对上六年的平均收入计算回报率）、其他基金及法定组织存款（图一）——当中占最大份额的财政储备最有调整空间，它由九个账项组成，包括最能灵活运用的“政府一般收入账目”，以及八个拥有不同指定来源和用途的基金，例如较为庞大的“基本工程储备基金”，截至去年3月31日预算结余1,492亿元，主要来自卖地和补地价等收入，只能用于投资基建和工务工程。
45,008亿元身家意味着什么？环顾世界，比香港更富裕的只有中国（内地）、日本、瑞士和台湾。也许“自我催眠”奏效，化身“大管家”的财政司司长，不但骗倒了自己，也成功令香港市民以为香港政府真的很穷，所以必须像个师奶一样审慎节俭，不能满足所有需求。
开支运用：花钱无道
照理说，最为有效的“开支运用”在于秉持“分配正义”重整社会效益；而所谓“分配正义”，意指政府积极发挥“生产”和“消费”的分配角色，使各阶层充分享受社会发展成果，不会让任何一方成为成功阶层的牺牲品或踏脚石。但无奈的是，大管家眼中没有市民。
在“生产”方面，拥有一套充分认识“资本主义”必须改革的经济理念和施政原则，对特区政府而言尤为重要，既要建立制度，确保不同阶层都能获得合理回报，更要利用财政资源推动产业转型、大胆投资未来，才能维持经济不断增长。
可是，每年的《财政预算案》都和较早发布的《施政报告》如出一辙，从来只有相当零散且毫无战略目标的援助计划，而没有能够从土地、技术、劳动力、产品市场及资本市场等进行调控，以实施诸如关税、补贴、税务优惠、研发补助、政府采购、设立工业园、特区经营权等有序、连贯而全面的产业政策，遑论整个施政和理财背后会有什么经济逻辑！
在“消费”方面，主要涉及“公共开支”的运用。符合“分配正义”的公共开支必须满足社会共同需要，即透过房屋、教育、医疗、社会福利等资源调拨，为社会大众、尤其弱势社群提供合理保障、减轻日常负担、提高生活品质；当大家都能以合理价钱拥有安身之所、毋须节衣缩食计算基本开销、又能享受价廉而高效的民生服务，自然能够善用资金以创业、进修、消费，借此提高各方边际效益、促进社会现金流转效率，为经济注入更多活力和动力。
可惜，特区政府受新自由主义影响，对社会福利政策相当保留，从不愿大幅提升与民生攸关的公共开支，以前甚至有“公共开支不得超过本地生产总值20%”之说。它由上世纪八十年代的财政司夏鼎基订明，但没任何科学数据或经济理论支撑，至2002/03年度更获时任财政司司长梁锦松确认，到2011年虽经时任立法会会计界议员陈茂波动议通过研究放宽有关限制的无约束力议案，但至今仍未有太大突破，只是由2017/18年度的19.1%略增至2019/20年度的21.6%。值得一提的是，美国传统基金会2019年《经济自由度指数报告》显示，全球首20名最自由经济体中，只有香港、台湾及新加坡的政府公共开支占比少于20%。
除了这个公共开支的“紧箍咒”之外，特区政府一般还相信，根据“国际认可接受的财政赤字审慎水平”，每年财政赤字不可超过本地生产总值3%。可笑的是，这个所谓“国际标准”只是源于12个欧洲国家于1992年签订《马城条约》之前的“赤字平均值”，同样没有任何经济理论或科学数据支持，更不是不能逾越的“财政百分比”。事实上，虽然欧盟1997年通过的《稳定与增长公约》仍然重申3%的赤字红线，但德国和法国等早于2004年连续三年超标，其后公约更放宽要求超标国家可在五年之内重返3%之内的水平。而对“国际标准”趋之若鹜的特区政府，至今仍被那套毫不科学的理财思维捆绑对财政可持续的想像。
大管家将之美其名曰“审慎理财”，其实也不过是落后时代的港英殖民管治策略。当年大英帝国幅员辽阔，为免加重伦敦政府的财政负担，要求各地殖民政府严格控制开支，达致公共财政的“自给自足”和“平衡预算”。香港作为最重要殖民地之一，自然建立审慎而为的公共财政管理框架，当中包括多项原则——力求实现平衡预算、保持足够财政储备、极力避免公共债务、避免用尽拨款开支、保守预测财政收入、内部强调节约文化、杜绝预算加码要求、力求避免中央规划等，至回归后亦多继续沿用。
特区政府多会反驳指，当局按《基本法》第107条“量入为出”，即有多少就花多少。例如在1997/98年度，政府收入只有2,810亿元，而公共开支高达2,530亿元（占近84%），当中教育、房屋、医疗及社会福利等民生开支合共占去51%；至2016/17年度，政府收入增至5,600亿元，公共开支也升至5,010亿元（占约89%），而教育、房屋、医疗及社会福利等民生开支仍多达49%（图二）。
乍听之下看似有理，实质似是而非——首先，如果以民生开支占本地生产总值比率衡量有关数额的多少，特区政府各项投入明显低于其他经济发达地区；其次，鉴于历届财爷不时“计错数”，港府每年剩余不少盈余，所以每年能够花费的远比每年预算多得多；最后，若当局懂得秉承公平正义原则开拓收入来源，何愁没钱花？
收入组合：赚钱无方
归根究柢，特区政府的“花钱无道”与“赚钱无方”息息相关。政府一方面不断自我催眠以为口袋里面只有很少钱，所以不敢大刀阔斧花钱，另一方面又因为经常被诟病“库房水浸”而不敢积极开源，只像“会计师”一样讲究收支平衡，根本无意推进大型改革项目，令公共开支长期陷入相当被动的尴尬处境。而问题根源在于香港长期奉行低税政策。
尽管近年政府收入屡创新高，但新增部份主要来自地价、投资及印花税等波动较大的收入，往往会随地产及投资市场大起大落，主宰财政预算是盈余还是赤字的命运。以2001/02年度至2003/04年度为例，政府在那三年间合共录得1,650亿元财政赤字，因为经济不景导致上述三项波动收入大幅减少1,200亿元；但在往后年份，由于地产及投资市场持续向好，有关波动收入都能保持较高水平，特区政府因而出现多次巨额盈余，而且每年盈余占本地生产总值的平均比率为2.9%，财政储备相当可观，但也变相反映政府没有善用资源。
都说会计师“数口最精”，财政司司长同样如是。不少人会问，其实特区政府每年收入不菲，但为什么开支总是有限？原来，政府账项分为“经常账”和“非经常账”，因深知巨额盈余只是源于波动收入，所以更加警惕避免因收入的一时增加而贸然承诺长期秩序的开支负担—因此，当局往往透过增加“非经常性开支”，即不同范畴的一次性津贴，以回应社会对改善公共服务的期望，而不愿意大幅提高“经常性开支”。“数口最精”的当数曾荫权政府时期，“非经常性开支”竟然可急速增加807.7%，但“经常性开支”只缓慢增长38.4%。
殊不知，那些一次性津贴年年如是，基本上已变成和“经常性开支”无异，例如每年行礼如仪的综援双粮和公屋免租，已年复年地重复出现，政府却仍当成“非经常性开支”。
账目把戏同样被应用于收入账项当中，例如陈茂波仍然担任立法会会计界议员时已批评，政府过度依赖地价收入，但又把有关帐项列为“非经营帐”，大大限制了香港在贫穷、教育、卫生及社会福利方面的开支能力。政府如此入账的依据是，卖地如卖资产，所以卖地收入属“资本收入”而非“经营收入”，应注入基本工程储备基金，用作基建发展；但陈茂波反驳指出，既然年年卖地，所得收入理应是恒常收入，“作为一个普通人，如果我把居住的房屋卖了，所得款项是非经营收入，但作为地产商，年年卖楼，所得款项则是经营收入”。他因而建议不应把卖地收入简单列为“非经营收入”，甚至应该把一定比例的卖地收入列为“经营收入”，从而拨入“经营开支”，借此改革特区政府的收入结构和开支逻辑。
只是，当陈茂波晋身主理财金和经济政策的财政司司长后，反倒做回了会计师。所以，政府仍依赖地价收入，例如在2014/15至2018/19年度这五年期间，平均每年地价收入占政府收入来源逾19%（图三），但它们又对“经常性开支”无太大帮助。
其实，若要开源，绝非无方。《香港01》早已提倡，应以“累进税”为原则扩阔税基，例如金融市场交投炙热，港府可透过增加股票交易印花税、设置股息税、设置股票资产增值税等三大方法，提高金融产业对公共财政的实质贡献，从而实现“能者多付”，再透过有效的“财富再分配”减轻市民负担、提高生活质素。以股票印花税为例，香港目前征收比例为买卖双方各付0.1%、远低于英国的0.5%，每年有约330多亿元收入，占整体税收的一成；假设股票交易印花税比例提升为买卖双方各付0.2%，已能为库房增加300亿元收入，再用于房屋、医疗、教育、交通、其他福利等方面的资源调拨，定可减轻普通市民的生活压力。
可是，当局往往视税改为洪水猛兽，而每逢《财政预算案》都推出“富者多得”的差饷及税务宽减，完全有违分配正义，明显偏袒中产和富人，而且几乎年年推行，变相将本属一次性的措施“恒常化”，未能发挥分配作用。以2016/17年度为例，全港170万民纳税人当中，有逾130万人属于较低收入人士，当中绝大部分可能只获得数十或数百元的退税，而未能取得薪俸税宽减的两万元上限；至于当年的差饷宽免，全港拥有最多物业的业主合共持有1.5万个单位，获得政府退回1万元，另有两成业主持有多于一个物业，共获退约28亿元。立法会秘书处曾有报告显示，当局在2007至2017年间合共推出3200亿元“一次性纾困措施”，当中有64%金额由纳税人获得，但针对基层的款项只有16%。
“发债”是另一项可以增加库房可用公帑的重大举措，特区政府理应借此进行更多基础建设及社会改革项目，例如成立2,000亿元的“土地债项”，专门用于征收土地，就可大举兴建公营房屋、拨出产业园区。新加坡政府上周三公布的《财政预算案》，便宣布制订《国家重大建设借贷法令》，发行最多900亿坡元债券，以资助长期而大型的基础建设项目，让世代公平分摊国家财政责任。
根据国际货币基金组织统计，全球170个国家及地区于2018年的中央政府负债占本地生产总值比例平均值为55.2%、中位数为47.3%，美国与英国的负债比例分别是90.4%和84.7%，邻近的日本和新加坡负债则高逾100%，而负债比例低至只有6.6%的香港政府排名倒数第二，可见极具举债空间和潜力。《香港01》多番呼吁香港政府发行官债，不是旨在让民间投资者再多一种生财工具，而是希望主事官员能够尝试用它增加库房收入，而不再以财政紧绌为借口，对各种民生建设或基建发展项目诸多推搪。
盈余管理：储钱无稽
“财政储备必须维持至少15个月政府开支”也是捆绑特区政府的财政铁律，令财政司司长沦为“守财奴”。在1998/99年度《财政预算案》，时任财政司司长曾荫权首次提出，为了应付日常运作和应急需要，政府分别预留3个月及12个月开支的公帑数额作为财政储备；至于金融需要，则采用M1定义的港元货币供应作为储备基准，并以M1货币供应量的25%作为增减幅度，以保持汇率稳定；因此，就有了15个月政府开支的财政储备一说。不过，曾荫权早已强调，储备数字并非一成不变，而应按照经济状况进行增减，假如储备充裕，更应适时增加社会投资。可笑的是，特区政府多年来始终作茧自缚，不敢大胆运用财政储备。
所谓“运用储备”，并非大举花费，而是寻求更加有效的管理，提高投资回报，增加经常开支。尽管财政储备不断滚存，但由它所存放的外汇基金受《外汇基金条例》所限导致投资作风保守，向来对库房贡献非常有限，例如在2008/09年度至2016/17年度期间，财政储备的资产合共增加了89%，但相关回报率却由9.4%下跌至3.3%。因此，包括陈茂波早年任职议员之时，社会早有声音要求特区政府善用储备，建立类似新加坡淡马锡的“主权基金”，事实上政府也不是没有尝试，但总是变成“四不像”。
例如特区政府2015年透过“行政途径”在“财政储备”当中设立“未来基金”，便被视为“港版淡马锡”——当时以2,197亿元的“土地基金”结余作为首笔资金，并容许港府向“未来基金”作恒常注资，希望借此令财政储备获得更高投资回报，以应对长远财政负担。然而，除了缺乏私营化的专业管理、投资策略相对保守之外，“未来基金”的提取条件极高，根本难以灵活运用以处理当下问题——除非政府流动资金少于六个月政府开支，否则不能于2025年12月31前提取款项；即使遇到紧急情况，政府也必须先进行债务融资或资产证券化，最后才可考虑动用“未来基金”或中断其十年存放期，且必须征得立法会同意。
直到陈茂波当上财爷，终于在“未来基金”当中拨出一成款项，设立独立运作的“香港增长组合”，想更积极争取投资回报，故又被外界吹捧为“港版淡马锡2.0”——这个方向固然可取，但那220亿元的投资规模实在有限，实难看见当局大展鸿图的野心。
另一大问题是，港府认为“未来基金”盈余不是恒常资金来源，不应赖以支付经常开支，但新加坡政府则“反其道而行”，而且“行之有效”。当地政府把财政储备三分管理，由新加坡金融管理局作低风险投资、由新加坡政府投资有限公司（GIC）以不同投资组合获取长期回报、由淡马锡控股私人有限公司入股其他公司及投资股票，而它们均设有回报社会原则——前两者每年扣除通胀后，都会将一半回报注入政府“经常性开支”，或者投放在本土社会经济项目上，淡马锡则是所收取股息的一半。
再看看香港，好像只懂盲目累积财富，却不重新检视投资策略，又不善用储备回馈社会，就算有再多的基金，也只是巧立名目，对社会没有实际益处。其实，发债也好，成立“主权基金”也罢，相对于具体政策，新加坡最令香港人羡慕的，是当局以“全民共富”原则作为公共财政的最大考量，既积极透过“财富再分配”消除经济发展造成的差异，致力令所有国民共享国家繁荣成果，又重视未来挑战，能够按部就班规划人才战略、土地储备和产业部署，时刻为社会转型做好准备；就算当局曾经数度以“共享经济增长红利”名义向所有成年国民直接派钱，也是将之与“扶持基层”挂钩，为不同阶层派发不同金额，使贫者多得、富者少得。
今年，新加坡同样“不负所望”，即使面对大额财赤——该花费的仍然大胆花，该征收的也继续大胆收。首先，把援助计划从“广泛协助”转向“精准帮助”，特别为受疫情重创的航空、旅游、零售、餐饮、文化艺术和建筑环境等行业提供额外补助，再为失业或被迫放无薪假连续三个月人士提供每月500至700坡元的特别援助，而不同收入水平的家庭都会以“贫者多得，富者少得”为原则获得不同程度的生活补助，诸如组屋杂费回扣、小型商贩礼券；除此之外，当局还把抗疫重点从“防控疫情”转向“经济重组转型”，将于未来三年拨出240亿坡元，把握区域及全球市场机遇，推动商区创新、协助企业转型、重新设计工种、创造就业机会。
其次，为了应对公共财政负担，长远计划提高税收，但鉴于经济低迷，原定由2021年开始提高的消费税延迟至明年展开，不过，政府仍会拨款60亿坡元协助国民抵销税项上涨的影响，预计能够帮助多数住户抵销至少五年增幅，而低收入家庭则可望抵销十年，同样是“贫者多助，富者少助”；与此同时，由于网购炙热，当局将于2023年征收“网购税”，冀令海外公司和当地企业公平竞争。最后，继续放眼可持续发展，不但将会制订上文提及的“国家重大建设借贷法令”，更为了改善环境污染、发展绿色计划，即日提高汽车燃油税，又减低使用电动车成本，预计至2030年将有6万个充电点（香港当下只有1,200个）。
都说有怎样的政客，就有怎样的政府，也就有怎样的社会。作为被寄予厚望的国家未来领导人，新加坡副总理王瑞杰在努力平衡当下困境和未来发展时，也不忘一次又一次提醒新加坡国民，昔日的辉煌有赖祖辈共同建立，今天能够顶得住新冠疫情的侵袭也少不了国民的支持，而明天的可持续繁荣更需要整个社会的努力和全体国民的参与。以规模多达900亿元的SINGA为例，王瑞杰便强调，有关债券将让世代以符合公平原则和具有效率方式摊分国家财政责任，避免大幅加税。不难看出，这与当局向来强调的“全民与共”逻辑一脉相承，和国民共同进退。
反观香港，不但谈不上“全民共富”，而且可能要“全民共苦”。《香港01》近日也接获资深建制人士引述港府消息，指今年《财政预算案》更趋保守，既缺乏有力而精准的纾困措施，亦难有诸如扩阔税基等重大改革，连传统“派糖”也要“减甜”甚至“走糖”，例如综援双粮和公屋免租等可能消失。这对基层而言，意味著什么？根据《财政预算案2020》，特区政府合共拨出逾60亿元为申领社会保障人士发放双粮、并为公屋租户代缴一个月租金——可曾想，这区区60亿元，相对于每年约6,000亿元的政府收入，以及目前逾8,000亿元的财政储备而言，根本微不足道，但对于处于社会最底层的一群来说，却是举足轻重！
新加坡财长总是强调，新加坡是所有新加坡人的新加坡，经济繁荣时要“全民共富”，环境再艰难时也不能忘记劳苦大众，而国家的未来更是每一个人需要共同承担的责任。而香港呢？明明也是每一个香港人的香港，港府的富裕也有赖每一位香港人的努力，但为何当局总是无法透过公共财政的合理运用，让每一个我们，共同分享繁荣、共同担起责任？ 总有人反驳指，新加坡是独立的国家，后者则是隶属中华人民共和国的特别行政区，所以“不能乜乜乜”；然而，《新加坡财政预算案》所做的，诸如精准扶贫、开征新税、政府举债，有哪一样是香港特区政府自己所不能做的？说到底，只是不想为、不敢为，而不是不能为，关键还是在于——香港需要怎样的财政司司长！
上文刊载于第253期《香港01》周报（2021年2月22日）《香港需要怎样的财政司司长》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多独家深度报道。