缅甸政变考验拜登外交新政
政治语言总要面对政治现实的考验。正当缅甸政变成为全球国际新闻头条之际，美国总统拜登于上周四（2月4日）亲临美国国务院总部，发表其上任以来的首个外交政策宣言。他的外交讯息非常明确：“美国已经回来了，外交已经回到了我国对外政策的中心”、“民主价值……是我们全球政策的接地线……是美国的持久优势”、“美国的同盟是我们最大的资产”。
然而，漂亮的政治语言隐藏不了拜登在国际层面须面对的政治现实。连他也不得不承认“回来了”的美国尚须面对“今天的和明天的”、而非“昨天的”挑战。拜登将如何实践其“团结世界各国在全球捍卫民主”的口号，首先便遇上看似民主路断、重回军政府时代的缅甸难题。
鉴于缅甸政变之急，拜登在谈话开始不久，便间接将美国刚刚经历的国会骚乱与缅甸民主连上关系。他首先提到民主价值“在过去数周曾被推向边缘，美国人……因曾为之斗争……将会更有决心、更好地准备去团结世界为民主而战。”随后话锋一转宣称：“我们过去数天已在与我们的盟友和伙伴紧密合作，联结国际社会，应对缅甸的军事政变。”他又特别点出已就此事与参议院少数派领袖麦康奈尔（Mitch McConnell）沟通，显示美国两党已团结一致。
拜登对缅甸军方的要求也非常简单明确：一是放弃他们夺回来的权力；二是释放被拘押的社会运动人士与官员；三是撤回对电讯服务的限制；四是不准使用暴力。然而，极其得体和政治正确的外交语言与极其明确的外交目标这两者本身，并不能在现实政治中达成目标。拜登并未说明的具体手段正是难题所在。
目标明确手段有限
这次缅甸政变突显出美国外交各个层面的局限。美国在全球层面的军事、经济及其他软实力已远远不如冷战之后全球独大的时代。经历本世纪旷日持久、耗费极大却毫无成绩的伊拉克战争之后，以军事硬实力改变缅军夺权现状，基本上已超出所有人的想像范围。这不仅包括全面或局部、直接或间接的军事介入，还包括严厉执行禁运、网络攻击等类的军事行动。同时，与2014年的泰国政变情况不同，美缅军方几无关联，于是，取消军事合作和武器销售等手段也不在选项之列。
这就解释了为何拜登当局对于缅甸政变的“本能反应”就是考虑制裁和取消援助。然而，这在其潜在影响与施行范围上均有极大的局限。其一，相对于2019年缅甸与中国高达177亿美元的贸易额，美缅贸易只值约14亿美元，而根据2020年的数字，美国对缅甸的援助也只约值1.8亿美元；同时，缅甸最大的海外投资者也集中于印太区域，包括新加坡、日本、泰国等，且其更是中国“一带一路”计划中，使中国西南部能不绕道马六甲直通南亚、印度洋的战略投资要塞，相较之下，美国投资明显缺席。由此可见，美国制裁大概只能构成边际上的影响。
其二，虽然白宫国家安全顾问沙利文（Jake Sullivan）上周四声言，拜登正考虑制裁缅甸军方人员及军方控制的实体。可是，美国早在2019年因罗兴亚人等缅甸少数民族待遇的问题对缅甸国防军总司令敏昂莱（Min Aung Hlaing）等军方最高层实施制裁，因此拜登当局没有明显作出更高层级制裁的空间。
在疫情横行之际，理想中的美国理应有更多软实力去整治缅甸军方—例如，如果美国能促成国际性的疫苗研发、生产和分配合作的话，这种主导地位就能给予美国更多的行动空间。然而，现实中的美国经过特朗普之治后，除了成为抗疫失策的第一疫情大国外，也没有在国际疫苗分配上扮演任何重要角色。如今，缅甸的疫苗供应主要来自在区内与中国有地缘竞争的印度，而后者因其自身利害关系，也不会贸然为此向缅军施压，给同样对缅甸作出过疫苗供给承诺的中国留下战略空档。
友大于盟的盟友
于是，出于美国自身的局限性，拜登外交上最明显的语调，就是联结盟友一致行动。不过，由于同样强烈批评缅军政变的欧美国家与美国一样处于对缅“手段有限”的局面之中，因此，美国只能仰赖在意识形态上与之距离更远的印太国家。于是，就有了沙利文上周向东盟十国驻美大使通报拜登对缅甸政变“深切关注”、强调区内支持对“立即恢复缅甸民主”之重要的举动。
然而，这与东盟十国的具体目标却不甚一致。政变翌日（2月2日）的东盟声明所强调的是“东盟宪章”，当中包括不干涉主义原则，且只要求缅甸各方“寻求对话、妥协和恢复正常状态（return to normalcy）”，与美国“立即恢复民主”的期许相距甚远。加上盟内的泰国总理巴育（Prayut Chan-ocha）似乎也走过从政变再以对军方有利的选举“弃武从文”政治路径，也难以反对缅甸军方。泰国、柬埔寨和菲律宾都表明这是缅甸国内事务。
有小布什时代的前国安委员会人员建议，拜登此刻可要求在缅甸多有投资的日本扮演更积极的角色，以作为美国近年配合日本“自由开放”印太战略的回报。的确，日本企业在缅甸颇具实力，例如，上周政变发生后，决定退出与军方机构合作投资项目的麒麟啤酒，其在2015年的投资额就高达5.6亿美元。
然而，这似乎只是个别企业因为潜在制裁、商誉、政策不确定性等问题而退出市场的案例，不能反映日本的对缅外交策略。虽然目前日本与G7各国联结，对缅军政变作出谴责，可是，日本在缅甸的外交从来都是面面俱圆的深耕细种—例如，日本一直都参与缅甸军民政府与少数民族之间的停火协议，且在修建学校等实体项目扮演重要角色；有美国前驻缅外交官员就特别指出，日本与缅甸各方关系都非常好。从此等长期战略部署可见，日本不太可能为了迎合美国的外交目标而放弃其经年累月得来的软实力。
上文节录自第252期《香港01》周报（2021年2月8日）《缅甸政变考验外交新政》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊， 浏览更多深度报道。