告别特朗普 拜登推新政 抗疫救市求团结 不应忘政改
华盛顿时间上周三（1月20日）中午，在两周前遭暴徒攻破防线的国会山庄西门台阶上，现年78岁的拜登正式宣誓就职，成为美国第46任总统，亦是史上最年长的美国总统。他的副手贺锦丽（Kamala Harris）亦宣誓成为美国史上第一位女性和第一位兼有非裔及亚裔血统的副总统。在特朗普打破一百五十二年惯例、缺席仪式的情况下，除年届96岁的卡特之外，克林顿、小布什和奥巴马三位在世前总统皆高调出席，并播出三人讨论政权和平交接的影片。国会两党领袖及副总统彭斯也获邀出席，且没有参与特朗普当天早上最后一次离开白宫后的送别会。
面对至今未肯言败的前任总统，以及两周前的国会山庄骚乱，拜登以团结全国作为其就职演说的核心信息，承认“宝贵”的民主同时也是“脆弱”的，表示他整个人的灵魂都在团结的伟业之中。在呼吁种族平权之时，他不忘点名批评“白人至上主义”，立此存照成为史上首位在就职演说批评此等种族主义的美国总统。虽然在疫情与安全考虑之下，这场宣誓仪式没有过去那样热闹的人潮，只有全城守卫森严的肃穆，但美利坚合众国以民主程序作权力和平交接的传统确实也没有被打破。
在刚上任的第一个下午，常自比前总统小罗斯福推行新政的拜登，就急不及待地追随前者开展其百日新政，一口气签下17个行政命令，远超前任特朗普与奥巴马上任首日签署的政令总数。上任48小时内，此数已增至近30项，当中近半是用以废除特朗普时代的行政命令，其余则侧重抗疫和经济救助等项目。
同时，拜登甫上任亦已提出处理境内无证移民与高达1.9万亿美元的法案，要求国会通过。另外，一连串政令和法案也将陆续有来。
目前，新冠疫情大流行在美国仍处于失控状态，累计超过2,500万人确诊、超过40万人死亡。其经济亦遭受重创，去年的国内生产总值（GDP）估计下跌3.6%，在疫情严峻之下，其最新每周新领失业救济金人数已见回升，去年12月亦丧失了14万个就业职位，是为去年春天各州实行抗疫封锁政策以来首次下跌。这就难怪在内有政治分裂、外有遍布全球外交挑战危机的情势下，拜登会将抗疫和救市列为首要任务。
国内政策急速行军
拜登的一连串行政命令主要分为三大类。一是推翻特朗普任内的各样争议性行政命令；二是联邦政府统筹并介入的抗疫措施；三是在国会推出立法前的短期和长期经济政策。
针对特朗普的白宫行动，拜登大笔一挥，就几乎将特朗普任内除减税和刑法改革立法以外的“政绩”一扫而空。
政令包括：美国将于30日内重返《巴黎气候协定》；改变退出世界卫生组织（WHO）的决定，并派出现为抗疫明星的首席医疗顾问福奇（Anthony Fauci）作为美国代表；取消加拿大与美国之间的基斯通输油管道（Keystone XL）建设计划，以及过百项有关环境的政令（如在北极圈野生动物保护区开采石油和天然气等）；撤回特朗普企图用以提倡爱国历史教育的“1776委员会”（1776 Commission）；要求联邦机构审视其政策能否达至种族公平；巩固奥巴马时期设立的、保护未成年时期被带至美国的非法移民权益的“童年入境者暂缓遣返手续”（DACA）；取消特朗普不将无证移民算在人口普查之内的决定；废除特朗普对七个穆斯林国家人员的入境禁令；结束特朗普针对美国南部边境实施的“国家紧急状态”，并停止在美国与墨西哥边界修建隔离墙；取消特朗普扩大移民管制执行的政策等。
为对抗疫情，拜登的政策主轴就是以联邦政府的权力落实各种措施，并提供全国性的抗疫信息，推翻特朗普时代除了疫苗开发和运输外，几乎全由各州自理的局面。
首先是其上任首日提出的“百日戴口罩挑战”，要求联邦机构和土地都落实口罩令，随后更扩展至海陆空各种交通工具之上，并呼吁在联邦管制范围以外的各地方政府实施跟从政策。其次是建立以白宫为首的联邦体制配合国内外抗疫。拜登设立了抗疫工作协调员一职，由奥巴马时代的国家经济委员会主席津茨（Jeff Zients）出任，统筹联邦各部门，以至各州地方政府之间的抗疫工作；并在国家安全委员会成立专责处理全球卫生安全和生物防御的总监职务。联邦政府亦会为疫下工作环境和学校重开等提供清晰指引，并加强全国性的疫情数据收集、分享和分析。
除此之外，拜登还公布了长达198页的抗疫计划，包括一个全国性的疫苗接种计划，要求在其上任100日内达至接种一亿剂疫苗的目标。为此，拜登亦决定运用《国防生产法》加快生产抗疫所需的各种物资，包括个人防护装备、病毒检测用品、疫苗相关用品等；并以联邦人员去建立疫苗接种中心，资助各州使用国民防卫队进行疫苗接种。另外，他也决定建立多种联邦机制，以加快新冠肺炎疗法的研究，并统筹病毒检测。
而在经济层面，拜登将暂缓联邦学费贷款还款还息至今年9月底、延长全国迫迁禁令至今年3月底、增加食物券的数量、让因工作环境不安全而拒绝职位的失业人士领取失业救济金等。同时，在联邦机关层面，他也重新给予联邦职员集体谈判权，并要求联邦机关的合约承办商落实15美元的最低时薪，为其未来全国最低工资的立法主张铺路。
拜登又提出为过千万无证移民提供入籍途径的移民法案，以及包括派钱、额外失业救济、中小企资助、学校重开资助、各州财政资助、疫苗接种注资等项目的1.9万亿美元开支法案。他上任首周，几乎是以排山倒海式的政策资讯取代了特朗普时代同样是排山倒海式的政治争议。有记者坦言，白宫新闻发布会在拜登上任后马上变得非常沉闷，不过，相较过去四年，可算是耳目一新。
外交路向明显未提
在琳瑯满目的政策宣示之中，拜登的外交路向明显缺席。重返《巴黎气候协定》和WHO虽然与对外事务相关，却是出于民主党政治主张而来的政策，并非纯粹的外交事务。上周五及周六（1月22至23日），拜登本人展开了一系列外交动作，分别与加拿大总理特鲁多（Justin Trudeau）、墨西哥总统洛佩斯（Andrés Manuel López Obrador）和英国首相约翰逊通了电话，可是，美加、美墨和美英的关系远远不算美国外交的最大挑战。即使拜登取消基斯通输油管道建设，引起加拿大艾伯塔省（Alberta）的不满，也难以影响美加关系。
相较之下，对于美国最重大的一连串外交挑战，包括美中、美俄、美欧、美朝、美伊、中东局势、印太地区、古巴、委内瑞拉，以至如何重建美国在各大国际组织的地位等，拜登似乎是摆出了“先安内、后攘外”的态势，先让疫情和经济危机安稳下来后，再从容解决。美中关系离不开贸易与印太地缘政治，拜登已声明不会马上取消对华关税，而其提名的国务卿布林肯（Antony Blinken）也表示认同特朗普对华采取强硬姿态，不同意的只是其不联结盟友的具体做法而已。
然而，对于如何联结太平洋西岸的国家，则未见拜登有明显政策，例如对于特朗普退出的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）后改组而成的《跨太平洋伙伴全面进步协定》（CPTPP），白宫新闻秘书普萨基（Jen Psaki）只称拜登相信它不完美，可使它更强更好，却表明拜登未来几个月也不会处理此事。
美俄和美欧关系亦是密不可分。白宫目前已确认美方正要求将与俄方签订的、本年2月4日过期的《新削减战略武器条约》（New START）延长五年，但这并不代表拜登会改变其对俄强硬的立场，甚至愿意为此牺牲美欧关系—布林肯就已声言会用尽一切办法阻止德俄之间的北溪二号天然气管道建成。这种被德国总理默克尔点明不可接受的取态，将成为美欧修补关系的一大绊脚石，而拜登当局对此仍未见明显的解决方案。
至于朝鲜与伊朗的核问题，以及古巴与委内瑞拉的对美外交问题，根本上都是不同背景之下的同一类难题。四个国家都受到美国严厉制裁，间接或直接造成经济上的冲击，朝伊两国只是涉及其核武器或军备发展，以至区内地缘政治问题；古委两国则是特朗普治下强硬针对社会主义国家的结果。难题在于：美国对此四个国家的要求或意识形态上的针锋相对，于各自的国内或国外考量，都难以简单透过一方让步而解决，需要更长时间的外交接触磋商，这是拜登此刻所无法兼顾的；可是，面对美国制裁的紧迫，这些国家不得不以各种方法向拜登新政府施压，要求尽快解决问题。
中东问题更是错综复杂。特朗普政府四年来完全站在以色列、沙特阿拉伯一方，无视伊朗民情和国情、以色列违反国际法侵占巴勒斯坦领土、沙特人权和人道问题等，可是，诸如美大使馆迁至耶路撒冷、促成以色列与阿拉伯国家联结反伊等行动，已造成政治上难以逆转的既定事实。拜登要重新回到《伊朗核协议》，担当起较为中立的调解人角色，也极为困难。布林肯就承诺不会将美使馆迁离耶路撤冷，并指美国离回到核协议尚有很长一段路；虽然他表示支持以巴两国方案，却说短期内看不见向前走的可能。
以上种种可见，拜登虽然有重建美国外交实力、联结盟友、领导世界等愿望，可是此刻远远不在其优先处理事务之列，也未如国内问题般有具体的应对方案—因此，也就只能提出类似全球“民主峰会”之类的务虚活动。
“团结”声中的裂痕
经过特朗普四年蹂躏，美国的国际声誉已跌至低谷，此时不以外交为重绝对不是拜登之所愿。毕竟，上世纪七十年代末，拜登在美国与前苏联的军备控制协议中，已经代表参议院中的重要声音；1997年起，更成为民主党在参议院外交事务委员会的最高级别成员，于民主党掌理参议院之时，更是委员会主席；而在奥巴马时期的副总统任内，拜登也担当起不少重要外交事务。国际事务显然是他的志趣所在。
如果此刻美国国内的问题只是疫情和疫情带来的经济问题的话，拜登也许尚会认为自己有余力在外交上有一些大作为。然而，美国此刻的两党对立与两党民意的极端化几乎到了无可救药的地步，而特朗普上任以前的深层次经济结构与文化冲突的问题，以及特朗普任内为之带来的倍数级恶化，绝非透过几项实务上的针对性政策就可解决。进一步而言，团结全国更可算是美国重新维系其全球影响力的大前提，此难不解，真正系统部署的外交也无从谈起。
经历因特朗普而起的骚乱之后，国会山庄依然是政治分裂的舞台，只不过其剧目会比暴民骚乱较温和而已。随着上周二乔治亚州新当选的两位民主党籍参议员在贺锦丽的主持下宣誓就职，民主党正式掌控国会两院。可是，“民主党掌控两院”只是一种漂亮的说法，在民主党与共和党于参议院各占50席的情况下，两党连权力分配的起手式也遇上困难。
在会期展开之际，参议院须先行通过有关各委员会议员比例、成员名单，以及两党其他有关议事程序共识的组织决议案（organizing resolution），否则，除了新任议员可参加大会、大会议程由民主党掌控外，其他委员会安排如旧。
目前，刚刚成为参议院多数党领袖的民主党人舒默（Chuck Schumer）正与刚刚成为少数党领袖的共和党大老麦康奈尔（Mitch McConnell）试图为此达成权力分配协议。根据2001年两党议席平分的先例，民主党会领导各委员会，但各委员会的成员数目则由两党均分，而若两党在委员会投票打成平手，民主党仍有权将法案或提名送交大会表决。
然而，针对民主党进步派要求取消参议院的拉布制度，让简单多数（即不受中止拉布的60席规定阻碍）即能通过法案，麦康奈尔要求舒默在决议中承诺不会废除拉布制度。此举等于要民主党人自绑手脚，更是连奥巴马这样的温和派人物也未必会接受的妥协—后者曾主张在保障投票权等法案上废除拉布。
目前，虽然共和党掌控的委员会未有对拜登内阁任命作出党争式的阻挠。可是，从两党团结在拜登宣誓就职一刻昙花一现之后，参议院连第一个必要决议案也几近难产，就可见拜登的团结之路有多困难。
即使两党最终达成权力分配协议，拜登在未来一个月内还要面对至少两个“团结梦碎”的挑战。第一是他1.9万亿美元经济刺激法案的国会审议；第二是特朗普“煽动叛乱”弹劾案的参议院审讯。
首先，其1.9万亿美元的叫价很可能是给共和党让步空间、率先展现跨党合作的开天杀价。方案中将额外失业救济金一口气延至9月底等要求，更是连亲民主党的经济学家，诸如克林顿时代的财长、哈佛大学经济学家萨默斯（Larry Summers）也忍不住批评，此举会让经济过热。
然而，在两党强硬派各自坚持己见之下，这个让步空间有可能会不得要领，导致参议院民主党人要以“预算协调”（reconciliation）的机制，绕过拉布，用简单多数通过法案。这当然会是拜登上任后的首个重大立法成就，却会使其团结之誓迅速沦为空谈。
上周五，在参议院两党领袖就特朗普审讯时间达成妥协后，众议院议长佩洛西（Nancy Pelosi）提出的弹劾案将于今日傍晚送至参议院，而各参议员翌日亦将宣誓成为陪审员。不过，弹劾将延后至2月9日展开，一方面让参议院有空档通过拜登的人事任命，亦或审议其经济刺激法案，另一方面也能让特朗普的代表律师为之准备辩护。日期虽定，但两党却尚未就审讯形式达成协议。
无论如何，这次审讯将是共和党人会否扬弃特朗普对抗性政治路线的重大考验。根据皮尤研究中心（Pew Research Center）1月15日公布的民意调查结果，特朗普在美国成年人当中的支持率已经跌至29%，而68%的美国人则认为特朗普下台后不应继续扮演全国性重要政治人物的角色。
在此形势之下，于此前一次弹劾审讯中力挺特朗普的麦康奈尔上周二就首次公开表明，特朗普和其他有权有势者煽动被谎言蒙骗的暴徒攻击国会山庄，似有调转枪头之势。然而，特朗普在大选中有7,400万票，是美国史上得票第二多的总统候选人，加上共和党党内初选的压力，参议院会否有至少17位共和党议员敢于扬弃特朗普，联同50位民主党人一同作有罪判定，如今也尚难说得准。
如果弹劾案再引发两党相争白热化，最终再次“还特朗普清白”的话，恐怕将预示拜登未来四年的团结梦只能成为空中楼阁。虽然从胜选到就职，拜登一直很克制，而且故意与弹劾案保持距离，但在政治分裂的巨浪之中，个人无论如何努力，也只能随波逐流。
政改没有最好时机
虽然拜登此刻面对国内艰难局面已是分身乏术，可是，他绝对不能忘记此刻美国政治文化中的种种难题，其中一大背景是其政制设定之不善。因此，即使政制改革看似是不可能的任务，拜登依然需要勇于为此提出动议和引起各派讨论，就算不能马上带来改变，至少也为改变创造可能。
首先，拜登甫上任汹涌而至的一连串行政命令本身，就体现出美国体制亟待改革之要害。由于近年两党对立，国会难以通过重要立法，总统为求方便，以宪法中并无明文规定权限的行政手段落实其政策主张，往往极具争议。诸如“童年入境者暂缓遣返手续”，或者特朗普时代对部份穆斯林国家人员的入境禁令等，都会引起政治对手的强烈反弹。
这种贪图方便之举，除了激化两党政争之外，更使美国行政权力过度膨胀。即使是极其小心行事的拜登，其诸如要求联邦机构合约承办商符合15美元最低时薪等项目，也被批为是暗渡陈仓绕过立法的极左政策。
其次，是让特朗普可以散布选举舞弊传言超过两个月、也让美国政治进入停滞状态的“超长政权交接期”。此中当然有选举事务由地方负责、选举人团制度过程需时等问题。然而，在今天资讯流通、政治“全国化”的时代，统一全国投票规制、去除选举人团制度的各种礼仪（可保留其比例）已无实际阻碍。早在1933年，人们就已意识到过渡期过长，因此修宪将原订于3月的权力交接提早于1月举行，如今再改只是顺应时代发展。
其三，是更为重要、有关代表性的一系列制度问题，当中包括各州不论人口在参议院皆有两席、选举人团制度、华盛顿哥伦比亚特区与波多黎各并无国会代表等现存规制所造成的民众政治决定权力不均的状况。此中，又有参议院拉布制度导致多数意志难行、白宫和参议院即能掌控联邦法院的任命权所衍生出来的两党对立与争斗。
这些既有政治制度对于施政的阻挠，以至美国政治文化的负面影响，几乎是有识之士皆见之事。然而，不少人碍于对宪法和惯例的信仰，以及对政改困难之恐惧，而对既有缺憾放手不管。更严重的是，无论是支持改革，还是反对改革，不少人都将改革的党派政治得失，看作这种改革的根本原因，而忽略其中主张是否合理。
拜登应该做的，就是从讨论限制总统行政命令权力的改革着手，进而展开改革的讨论，以自限权力的提案向国人展示政改讨论并非为了政党权争的得失，而是为了引起政制合理性的讨论，推动切合时局的革新，勇于破除人们对宪法和惯例中抽象体制的盲从。这种表态毋庸置疑将有助其重新团结全国。
目前，面对民情分裂、现行政制似有造成实质难题的地方又岂止美国？远在地球另一边的香港也正在面对类似的问题。政改之难，过去历年可见。然而，不论在美在港，放开党派利害对比、放弃盲从抽象政制的讨论，无论其政治时机是否合适，无论由何方发起，无论该方提议若何，只要就事论事、以理论理，皆有为改变创造可能的正面价值。
上文节录于第250期《香港01》周报（2021年1月25日）《告别特朗普 拜登推新政 抗疫救市求团结 不应忘政改》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。