全球掀起反垄断风潮 何时轮到香港？
变幻莫测的2020年来到尾声，“反垄断”成为最后的注脚。Facebook、Google、阿里巴巴、腾讯，无一幸免遭遇监管“收紧”，部份甚至要与政府“对簿公堂”。当全球开始积极探索如何“反垄断”、重提“有形之手”时，深受“垄断”之苦的香港却无动于衷—生活成本冠绝全球，坚尼系数屡创新高，反垄断之风何时才能刮至香港？
前有亚马逊（Amazon）被欧盟展开第二次的反垄断调查，后有Facebook遭美国联邦贸易委员会（FTC）提出反垄断诉讼。最近，反垄断之风更吹向中国，内地监管部门先是在上月中颁布《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》，继而在本月中对阿里巴巴、腾讯旗下阅文集团和丰巢网络三家科网巨企的并购案件执行罚款。
“这是global phenomenon（全球现象），全球都面临着科技平台‘赢者通吃’的问题。”香港大学法律学系副教授、中国法研究中心总监张湖月评价道。张湖月是本港研究中国《反垄断法》的专家，最近亦推出新书《Chinese Antitrust Exceptionalism》，在世界政经变局下解读中国的《反垄断法》，展示中国如何以法律为武器重塑全球竞争格局。
“不是所有垄断都是evil（罪恶的）。”张湖月指出，企业通过科技创新、提高效率、压低成本等方式达到经济效益的“有机增长”（organic growth），以此形成的是“好垄断”。从社会福利角度来说，这类公司提高社会的运作效率，亦方便消费者，所以应该被鼓励。张湖月以美国零售巨企沃尔玛（Walmart）为例解释：作为世界排名第一的零售企业，沃尔玛的市场份额非常高，但它的净利率（Price Margin，即单件商品所赚取的利润率）一直在降低；因此，在其扩张的过程中，更多消费者能以方便和低价的方式购买商品。
那什么是“坏垄断”？张湖月解释，当企业不是通过内部创新与效率提高来实现增长，而是通过收购竞争对手、挤压对手、控制市场价格等反竞争行为去实现增长，就是“坏垄断”，“企业通过这种手段实现的垄断，生产力没有提高，净利率没有降低，最终依然会伤害消费者福利（consumer welfare）。”
张湖月强调，“反垄断的‘终极目标’是为了保障消费者福利”，而科技平台为反垄断模式带来的新挑战在于其不再是简单的好和坏。科技平台日益扩张，不但没有伤害到消费者福利，反而方便了消费者；但它或会为市场带来“准入障碍”（entry barrier）—限制竞争者的进入或通过并购抑制创新，可能会阻碍产业迭代，甚至剥夺消费者选择的机会。
“原有反垄断法的经济学模型，比如用价格去衡量消费者福利的整个模式，未必能很好地运用到科技平台上。”张湖月称，关于科技平台的反垄断模式是备受法学界关注的话题，例如现有的反垄断法需否改革、监管需否加强等。
自由经济的“鼻祖”美国都已经开始针对新兴产业改革反垄断模式，而基于“垄断”而深陷结构固化困局、未能拓展新兴产业的香港，仍然纠缠于传统的“坏垄断”问题。
企业的天堂 市民的地狱
香港长年获评为“全球最自由经济体”，但同时亦蝉联“全球生活成本最贵城市”多年，而盘踞在两个“全球之最”之间的，是在自由市场上垄断价格的企业。以最常用的电力为例，香港的电力市场由香港电灯与中华电力两家公司运营，是政府默许下的“双头垄断”。政府以保证输电稳定的前提与两电签订《利润管制协议》，准许回报率为8%。在稳定又丰厚回报率之下，两家电力公司为增加利润不断扩大固定资产总值，导致回报率降低，后又以回报率不足申请向市民加收电费，所以电费常年“只加不减”。《香港01》曾多次倡议改革两电的盈利计算模式，尽早逐步开放电力市场。
类似的“垄断”其实遍布于地产、建筑、电讯、港口、能源、公共交通运输等行业。英国《经济学人》杂志2014年发布有关“官商勾结”严重程度的“裙带资本主义指数”（Crony Capitalism Index），以反映经济和政治利益群体如何透过不同关系畸形地集中起来，从而令大量财富和资源集中在一个具有庇护关系的小圈子里，并在基础行业当中形成垄断，鼓励“寻租”。香港被列为“裙带资本主义指数”最严重的地方，从事“寻租”行业或与政府有密切关系的富豪，其财富集中度占本地生产总值近60%，远远抛离第二位俄罗斯的18%。
垄断除了直接损害消费者福利，更造成资源分配不公、贫富悬殊等社会问题。据乐施会《香港社会不平等报告》，香港2016年的坚尼指数已到0.539（注：0.4为贫富差距大，0.6为差距极大）。香港最富裕一成及最贫穷一成住户月入差距，已由2006年的34倍扩大到2016年的44倍。香港贫穷家庭数目多达53万户，当中约30多万户属在职贫穷，贫穷人口超过130万人。
垄断下的营商环境也抑制了青年的创业热情，香港不再是青年实现抱负和理想的“应许之地”。香港专业及资深行政人员协会2018年发表的研究报告《香港年轻人的困境与机遇》曾与83位青年对谈社会话题，当问及创业，大多数受访者认为“经济与资产已被大企业及上一代的既得利益者所垄断，占据了经济命脉、社会资源以至营商机会，余下的创业空间已所剩无多”，“现行政策辅助大企业持续垄断经济，保障他们的生存空间和利益，扼杀了创业者与中小企业的营商空间，不少参与者（指受访者）认为政府需要为此负上责任。”
执法主体无权 规管范围有限
“反垄断这件事从来不是劳苦大众可以做的。每一次垄断的主体肯定是一个强有力的企业，唯一可抗衡的只有政府。” 前海管理局香港事务首席联络官兼全国人大代表洪为民指出，资本追逐垄断乃天性，如果没有法律规管，或确实在法律框架下发展经营，是无可责备的。
那么，香港有没有规管“垄断”的法律？香港的反垄断法例是《竞争条例》，在2015年12月生效。问题是，法例虽存，但打不倒“大老虎”。
“到现在差不多五年了。目前为止的案例牵涉的公司规模都比较小。”曾任竞争条例草案工作小组主席的香港大学法律学院副教授郑建韩慨叹。他谈及当年制定条例时进行社会游说工作，最后为了让条例通过，政府对商界提出了所谓的“六大让步”，“‘六大让步’在政治上是否必须？我不懂衡量。但这个‘六大让步’大大削弱了条例的效用。”
郑建韩指出，最重要的一环是“取消私人诉讼”，导致现时只有竞争委员会可以提出诉讼，但“竞委会员工不超过100人，同一时间可以调查的案件很少”，当所有执法的责任都推在规模如此小的竞委会上，“《条例》的效用有限。”
《香港01》早已不厌其烦地发表相关报道，例如今年4月全球原油价格暴跌之时，香港的燃油价格维持高位，每公升汽油价格是国际平均价格的一倍有余；立法会即斥油公司出现“合谋定价”的反竞争行为，并要求竞委会进行调查。殊不知，竞委会早在2017年针对油价问题发表市场研究，但由于缺乏收集资料的权力，企业拒交相关资料而导致关键数字缺失，报告最终未被政府采纳。
郑建韩表示，全球大部份地区的竞争法都允许私人诉讼，其中以美国的私人诉讼最为有效，数量也比政府诉讼多得多。例如，面对科技巨头苹果（Apple），大热游戏《堡垒之夜》（Fornite）的母公司Epic Games就因不满App Store向开发者抽成而将苹果告上法庭。
在反垄断中，除针对滥用市场地位的行为作出监管外，针对公司并购的监管亦十分重要。阿里巴巴、腾讯被罚，以及Facebook被FTC提起诉讼，都是因为并购案引来的争议。
“反垄断法有一个监管方式是事前审查所有的并购，就是为了防止‘坏垄断’的发生。”张湖月说。但在香港的《竞争条例》中，对于公司间并购的条例只适用于“电讯行业”。
郑建韩解释：“当年《竞争条例》讨论期，商界指明他们一定不会接受一条规管合并的竞争条例。”而针对“电讯行业”的并购规管，是由立法前已有的《广播条例》和《电讯条例》里有关规管合并的条文演变而来。换句话说，就算推出了《竞争条例》，香港关于并购的监管依然是原地踏步。
郑建韩认为，其他行业一样需要规管合并。他举例道：“三四年前，李嘉诚想卖百佳，当时惠康很早就表示没有兴趣。但是，如果当年惠康收购百佳，那香港的超级市场‘垄断’就很明显了。而当时的政府和竞委会，是没有办法阻止这种情况发生的。”
反垄断不只需要法律工具，更需要执政者拥有积极的执政理念和有为的执政作风。国家主席习近平在早前的中央政治局会议上提出“强化反垄断和防止资本无序扩张”，本是释放给民营资本家的信号，但同样值得沉迷于原教旨资本主义的特区政府去思考。“垄断”现象是市场产生的问题，是“无形之手”无法解决的弊端。无论是奉行社会主义的中国，抑或是奉行资本主义的欧美，如今都大胆借用“有形之手”去处理市场弊端。最须“反垄断”的香港，已经没有任何理由置身事外。
上文刊登于第245期《香港01》周报（2020年12月21日）《全球掀起反垄断风潮 何时轮到香港？》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。