邓家彪致林郑月娥——改革强积金制度公开信

致香港特区政府

行政长官

林郑月娥女士：

阁下曾担任扶贫委员会主席，并带领委员会，就退休保障问题展开深入咨询。相信阁下非常熟悉强积金作为香港雇员唯一供款退休保障制度。强积金制度已进入二十年了，面对人口老化、制度失信，政府不得不加大力度进行改革，本人特此发出公开信，详细阐述本人的观察和建议。

今天是强积金成立二十周年，所有市民都已经习惯供款，而且各行政部门和法院机构，都确认强积金作为证明收入和雇佣关系的重要资料，相比起其他社会制度和公民义务，强积金更具广泛性。但强积金却不是一个受欢迎的制度。而要论及香港政策失效、市场失衡，莫过于强制市民供款，放任金融机构食利，不设回报及收费标准，不取消对冲，不检讨成效，更无助扶贫的强积金制度。在2011年3月时任财经局局长陈家强博士在立法会上侃侃而谈，推算月入一万元的打工仔累积20年后可获78万元！但实情是，据积金局今年9月公布的2019年累算权益统计分析，共计有九万名雇员在过去19年不间断供款，平均只可累积约42万元，仅达预期一半，可见私营强积金的成效明显被高估。现时，香港人口老化加剧，如不为强积金及退休保障动手术，“强政励治”终会沦为笑话。

今天是强积金成立20周年，政府有责任深入检讨、改革和提升强积金制度，做好退休保障的制度！

问题一：回报不保值，退休生活失预算（欠缺保证）

强积金欠保证合理回报机制，是私营强积金的根本弊病。根据工联会访问超过六千名工友的调查所得，“追不上补胀”是广大市民不满意强积金的主要原因， 对于欠缺投资经验的市民更觉得是“强蚀金”。回顾往日强积金法例审议时， 劳工界已提出要求保值措施， 因而政府推出两类“保本/利息基金”及“保证基金”， 两类基金根本不保证增长能追及通胀。至于其他较高风险性质的基金也不存在保证性质。在2015年， 政府推出“核心基金”预设投资策略， 只管收费不问回报， 当时本人在立法会提出修订法案， 要求设立保证回报跑及通胀的机制， 可惜当时不获立法会通过。

保证合理回报， 正是强制供款制度的社会信任基础， 也是最需要保障的广泛日夜拼命工作的工薪阶层所盼所望。例如， 政府的财政储备投放在金融管理局正是5%的利息保证， 而教育局统筹的资助学校教师公积金也是保证5%以上年利息。即使强积金成立之初， 问责局长也是假设市市民的强积金每年获得5%回报。为何现实是， 积金局不能找到实际资料，证明有多少雇员获得5%回报。为了强化公众对制度和政府的信心， 减少市民对退休生活的忧虑，以及鼓励增加供款，强积金设立确保跑赢通胀的保证机制，刻不容缓。

问题二：退休保障微薄 （保障不足）

世界银行在2016年各地退休金制度的评估，明确指出香港强积金问题是不足够 （inadequacy）， 假设权益增长等如通胀，10%的收入供款水平， 供款40年只能等于48个月月薪，假设收入替代的比例属中水平的四成，也只能达到120个月（十年），但由于强积金是界定供款性质，没有再分配功能，低收入者情况可谓非常困难。根据积金局2019年12月数字， 连续不间断供款二十年的成员户口只有九万个，平均权益是42.3万元，假设即时退休， 十年间每月开支$3,500，已耗尽全数了！现时强积金户口成员逾四百万（包括雇员/自雇人士），平均每名成员只有21.7万强积金，而实际累积逾二十万元或以上的强积金户口只有141万个；因此，估计六成成员的强积金不足二十万！退休保障不足！属同样私营管理模式的澳大利亚正计划供款率由9.5%逐步增至12.5%（单方面雇主供款）， 但香港强积金供款上限三万元十年不变。事实上，正是强积金回报欠保证、营运欠监管，令市民失去信心，才反对强积金增加供款。

问题三：对冲彻底破坏积金制度 （制度漏洞）

遣散费和长期服务金抵销强积金雇主供款权益（对冲）是违反强积金制度原意的最严重漏洞， 这正是当年政府游说商界同意创设强积金的折衷结果。遣散费是每年67%月薪，而强积金雇主供款则只是每年60%月薪，遣散费把半份强积金对冲得干干净净。2015至2019年对冲强积金的总数逾200亿，2020年经济持续恶化，企业裁员不断，估计2020年对冲金额逾60亿新高，占一年强积金净供款额的一成，或提取权益额两成。对冲问题不解决，强积金只沦为雇主储钱拨备区的工具，雇员更加欠缺诱因管理好强积金，甚至有部份雇员为了获得应急钱而主动要求雇主遣散，对冲机制扭曲了退保原意，经历对冲的雇员退休保障更打了一个大折扣。

问题四：便利雇主有违经济趋势 （设计脱节）

香港奉行资本主义兼小政府运作，再加上资讯科技的高速发展。所以工作零散化、互联网化，盛行短期合约及多劳多得的件工制，所以雇佣关系愈来愈不牢固，撇除公务员、部份公营机构、医管局和资助学校，企业岗位终生制可谓痴人说梦、妄顾现实（承上点，只有九万人在过去二十年持续受聘单一雇主已可见一斑），打工仔女频繁转工或身兼多职是常事。然而，强积金的设计是便利雇主，计划由雇主选择，而不是户口跟雇员走，导致一人多户口，难以管理及发挥效益，打工仔往往一年收到多间受托人的报表，不容易掌强积金状况。现时强积金系统下共开设了逾一千万个账户，平均每名成员约2.5个户口，当中竟有36%户口结余不足一万元！可想而知管理效益极低！

问题五：市场监管设计失效，金融机构食利严重 （市场失效）

私营运作是假设透过付费者的理性选择，促使营运方竞争改善表现，主要体现在收费（成本控制）、回报、透明度及服务态度。然而，强积金制度设计徒让金融机构食利，正是市场失效的例子。今年，估计金融机构已从强积金获得145亿（10,000亿/开支比占1.45%）！十年前，开支是70至80亿，水涨船高，积金赚蚀机构照收费，实在是赚暴利、欠表现，而政府无力督促！

首先，强制雇员参与计供款，已不是自由意愿，加上面对复杂的投资选择，根本不是大众可以承担，即使大学学历的记者也不懂当中内容。其次更讽刺的是，选择受托人竟是雇主，但雇主没有诱因监督受托人表现和服务，受托人是否真诚和负责任地为雇员作出最佳服务，根本无人知晓，也无人可问津。关键的是，积金局和政府绝不承担代表雇员利益监管受托人集团的责任，积金局董事局只是汇集“持份者”，政府不过问收费和表现，只是信赖市场，监管缺位不问责。举例，现时大部份受托人把行政管理和投资工作，委托其同集团的姐妹公司，而受托人的集团母公司正正是强积金制度下的推荐人/保荐人（sponsor），即集团主脑，负责订定基金收费、基金规划和包装推广，积金局根本无权依法过问这些推荐人的职能和收费！早在2012年积金局的研究报告已直指问题，但不见解决。再加上受托人不会公布他们的营运资料和益损细节，董事局没有公众人士，究竟声称代表员工利益的受托人，是向谁负责呢！

制度架构问题，监管机构错位。以香港教师公积金和盈富基金作例子，这两个基金成立委员会，前者以教师，后者以独立专家为主，委员会按成本及表现拣选投资机构和行政机构，所以价廉益多。这例子正正揭露了强积金架构问题。而奉行私营强积金制度的国家如墨西哥和智利，他们会立行监管营运者的收费，例如墨西哥政府有权审批及否决营运者来年收费预算！但香港则监管错位。而盲目信奉市场执行、听信商界精英正正是其中特区政府管治失败的根源之一，强积金就是例子！

问题六：资讯烦多不到位，关键信息欠透明 （资讯失焦）

强积金基金超过四百个，花多眼乱；尽管积金局已大幅度提升透明度及用家友善，成立透明度网上基金资料平台；讽刺的是，雇员个人户口的信息却毫不理想。受托人每年 （一至四次）会向雇员发出的强积金成员报告，但报告却没有显示成员账户的实际收费开支或支出比率，也没有显示回报率及总体回报率，受托人的报告竟可欠缺关键资讯！而雇员平均有2至3个强积金户口，可想而知，资料多但却不到位，关键信息失焦。可悲的是，资讯失焦竟然多年没改善。

问题七：整笔过提取，道德风险大 （道德风险）

强积金是界定供款计划，并非社会保险，权益提取方式是整笔过领取。尽管法例容许分期提取，但绝大多数雇员决定尽早整笔过提取强整份强积金。但整笔过强积金数额往往涉及数以十万元计，存在明显道德风险，包括不善理财、错误投资、宽松消费，或者用于子女家人结婚置业身上，整笔过提取未能准确应付退休生活持续所需的目的。

问题八：成本高昂不见标准 （收费偏高）

2016年，积金局就基金开支/收费进行整体趋势研究，揭示市场失衡的问题，透过全面科学调查，得出几个结论，包括：

1.基金收费高不等于回报好，反过来，不少低收费基金的回报尤胜基金。因此，收费贵但却表现差。

2.资产规模大的基金的收费依然高企，往往收费远高于资产规模小的新基金。强积金根本没有发挥规模效应，降低收费！

3.新批出基金收费往往低于较旧的基金，尤其是，受托人基于舆论压力，推出低收费基金（往往是被动追纵指数型基金），可惜，往往此类基金规模细、参与者较少。

由以上可见，受托人不会主动减费，市场规律失衡，资产规模大只能代表受欢迎，但绝不代表价平兼优质。而低收费基金直接损害受托人利益，兼且受托人由雇主选择，兼且普遍雇员管理能力不足，受托人和基金公司对强积金收费予取予携，收费高昂却不见标准！当然， 其实有一个标准，基金赚蚀一律按基金资产按比例收费，绝不含糊。

问题九：功能单一落后，难以衔接开拓 （功能单薄）

强积金功能单一，只涉及强积金供款的收付功能及当中的投资。这套庞大的支付系统是否可相容其他保险项目，例如意外保险、寿险、医疗及劳保，又例如是否可转化为年金计划， 未见有任何调研探讨。另外，强积金制度是一项具认受性的雇佣关系证明和入息证明 （例如法庭确认），强积金是否可衔接政府各种福利计划的申请，例如在职津贴或学生津贴， 让基层家庭是否可直接和自动取得相关生活补助， 扶贫更到位和简便。强积金也可以转化为香港市民参与或自愿购买内地社保系统，例如养老和医疗，以促进大湾区融合发展。遗憾的是，香港强积金功能单一， 特区政府和业界没有筹谋开拓， 实在未能跟上电子化和区域化的趋势。

问题十：资料资料难以应用作科学调研 （调研乏力）

公营运作的全民供款系统的好处是能让政府掌握人力市场真正的资料及当中的状况， 包括不同年龄、性别、行业雇员的薪金分布和水平， 甚至了解社会失业及再就业状况， 企业规模及人力成本， 透过大数据分析， 更有利科学制订社会服务和经济发展的政策， 同时， 对于政府改善评税估税和福利援助有实际好处。奈何的是， 强积金是分散式私营管理， 积金局往往只能根据法例要求受托人提交与强积金服务有关的资料， 用途有限兼且费时失事， 白白浪费科学调研社会经济状况的上好工具。更具针对地说明， 现时强积金制度可掌握的资料根本不足以全面客观检视强积金的成效， 例如低收入人士会否基于经济地位和能力较低， 会在强积金的回报上（不懂选择） 较差， 又例如拥有稳定雇佣关系的雇员， 强积金累积成效是否远胜关系多变不稳的雇员呢？

就着上述的十大问题， 我提出下列七项建议︰

1.尽快落实取消强积金对冲机构， 基于劳资共识， 可采用划线方式取消对冲及政府短期资助， 让雇主可承担有关方案；

2.强积金行政工作及资料工作中央化处理， 交由特区政府经投标程序， 拣选具成本效益的行政机构， 并一并解决资料获得的障碍；

3.委托金管局旗下的公营公司: 按揭证卷有限公司成为受托人， 并提供保证跑及通胀水平的基金回报， 公营启用私营；

4.落实强积金跟雇员走，以雇员为本统筹户口管理， 及早日落实强积金全自由行

5. 政府成为受托人的监管者， 包括划一强积金雇员户口报告的格式， 并且设有收费审批权， 仿效墨西哥模式， 要求受托人提交翌年收费预算申请， 由政府审批， 管控开支增长， 或引入按表现收费的真正市场机制，并一并解决推荐人高昂收费无王管的问题，受托人的管治透明度也是重点改革所在， 包括引入公众人士或雇员代表， 成为受托人独立董事，而且须披露受托人的每年财务状况；

6.强积金在落实上述措施的情况下，增加供款比例及提高供款上限，并早日落实政府为低薪雇员代供强积金的措施；

7.研究及促成强积金功能提升，包括结合年金保险供款及给付，相容其他个人保险付费及大湾区社保系统，衔接政府各种扶贫津贴计划。

劳工顾问委员会劳方代表

邓家彪 敬上

二零二零年十二月一日