【施政报告】服务券水土不服 远未达“钱跟人走”预期效果
在新冠疫情及经济衰退下，社会保障显得尤其重要。政府将于周三（10月14日）公布新一年度的《施政报告》，市民都有所期盼，然而特首林郑月娥不只一次表示，不会推出太多公共财政措施，预告政府不会大幅度加强福利保障，较大可能是继续为服务券事业“添砖加瓦”，倚赖市场机制来提供基本需要。倘若真是如此，这对香港人来说究竟是福是祸？且看香港现时的各种服务券，每每未能达到“钱跟人走”的预期效益，若一味加码，亦恐做不出什么成绩来。
林郑月娥2017年上任后即推出自资学位学券制，声称期望提升年轻人的教育水平。她任内为各类服务券加码也十分“爽手”，甫上位即增加长者社区照顾服务券（下称“社区券”）1,000张，并在立法会答问大会上提到，如有需要，服务券数量可再增。此届政府执政逾三年，社区券数量已上调三次。同样，长者医疗券（下称“医疗券”）也在不断加码。2018年，政府派发额外1,000元医疗券金额，以及把累积金额上限调高至5,000元，翌年再提供额外1,000元医疗券金额，并把累积金额上限调高至8,000元。
如今各类服务券已充斥香港人生活的各方各面：教育上的学前教育学券（下称“幼稚园学券”）及自资学士学券（下称“自资学券”，医疗上的“医疗券”，安老层面的“社区券”和长者院舍住宿照顾服务券（下称“院舍券”），可谓五花八门，然而成效又如何呢？
服务券本质是将政府由资助服务提供者转为资助服务使用者，以达到“钱跟人走”的目的。所谓“钱跟人走”，主要是为了将选择权交到服务使用者手中，在方便服务使用者自由选择的情况下，一方面促成服务提供者在市场竞争下提升效率和质素，另一方面也可达到分配效益，比如服务使用者不再受限于价格，可以自由选择公营安老服务、私营安老服务，选择治疗类医疗服务或者预防类服务等，即透过使用者手持福利券的自由选择来分流需求。
这个模式理论上有不少好处，然而，回望过去，不难发现医疗券被滥用来买补品，社区券、院舍券参与度不高，学券漏洞百出等，让人疑惑，为何各类服务券在香港水土不服，钱跟人走，竟然迷了路？
首推学券 四不像乏效益
服务券这公共政策理念的源流之一，为芝加哥经济学派舵手佛利民（Milton Friedman）1955年的教育券倡议。他提出以服务券形式将本属政府的教育服务由私营市场吸收，并透过服务券使用者自由选择形成的市场力量，让公营及私营院校各自竞争客源，提高教育质素。
巧合的是，学券也是香港最早推行的服务券项目。2007年，香港推行幼稚园学券，为入读本地非牟利幼稚园幼儿班、低班或高班学童的家长提供直接学费资助，以分担家庭的教育费用、提高幼儿教育质素。
然而，香港的幼稚园学券不但没有像佛利民提议那样容纳所有的公营、私营学校，让家长用券投票形成市场竞争和激发生产效益，反而限定学券不能用于学费不超过限额、提供本地课程的非牟利幼稚园，最终仍有贵价名校与平民幼稚园的分野。更严重的是，由于全日制服务的学券兑现额与半日制相同，让全日制学校营运困难重重，全日制幼师流失高达五成。这使得幼稚园学券反而破坏市场，让双职家庭父母少了全日制的选择。同时，由于全日制学券的兑换额与半日制相同，扣减学券资助后学费差额大，也让基层家庭对送子女去全日制幼稚园望而却步。
香港“四不像”的幼稚园学券使得本应激发市场竞争的学券沦为普通的学费资助。而作为学费资助，又因制度上的漏洞，令学券偏离了为家庭分担幼儿教育成本的本意。
除了上述全日制与半日制的差距外，由于教育局并未规管杂费等项目，导致部份幼稚园变相收费，家长手持学券却只可支付幼稚园学费，对于种种杂费徒叹奈何。据审计署调查显示，部份幼稚园收取相当于学费收入的两成四至四成四不等的高额杂费。同时，亦有案例显示，不少学校实际学费加幅超过学券增幅，基层家庭将更为吃力。再加上现将学券计算在学费减免额内，双重申请手续过于繁复，若家长工作不稳定或属兼职，要向雇主索取收入证明，增加了申请难度。所以学券的推行，看似减轻了家长的经济负担，低收入家庭实际上却难以真正受惠。
政府又在2017年推出三万元“自资学券”，资助学生入读自资学士课程。由于专上课程的特殊性，自资学券涵盖的15间自资院校、约300个经评审的自资学士学位及衔接学位课程大多不存在分流、竞争的需要。故此，该学券更多的是鼓励学生持续接受教育，并减轻他们的财政负担，而没有市场分配的作用。然而，在2018年8月的调查显示，逾70%受访者认为金额并不足够。
无论是幼稚园学券还是自资学券，鉴于其设计与西方服务券的分别，都难以达到生产和分配效益。然而，更值得警惕的是，学券的推行很好地反映了政府给钱了事的管治惰性。比如自资学位的认受性、衔接性问题备受争议，然而自资学券的推出显然并没有考虑到这些因素。更可悲的是，随着服务券制度的推广，这种惰性在此后相继推出的各类服务券上一直延续，让香港的安老和医疗等问题雪上加霜。
质量参差 奢谈钱跟人走
佛利民虽然只提出了学券，但引进私人市场提供公共服务的服务券原则，逐渐被应用于教育以外的公共服务。香港在2007年推出学券后，也相继推出了医疗券、社区券与院舍券。医疗券、社区券与院舍券在更大程度上试图将对公营服务的需求引导至私人市场，或将对治疗的需求引导至预防上，达到生产和分配效益。而用家选择是否真的多元，服务券能否广泛应用于多元市场，很大程度上决定了服务券是否具有效益。
2017年推出的院舍券很好地说明了服务质素如何决定多元市场的形成，以及“钱跟人走”的原意如何失效。
院舍券规定，只要在长期护理服务中央轮候册中，身体机能被评为“中度缺损”的长者，即可申请院舍券，并于全港所有达到“改善买位计划”甲一级标准的安老院舍使用。其本意是分流长者的院舍照顾需求，缩短集中轮候资助宿舍的人龙。
然而，符合政府规定的甲一级宿位质素仍与津助宿位相去甚远。根据《第六十三号报告书》，现时甲一级院舍的人均面积是9.9平方米，虽高于《安老院规例》人均6.5平方米和社署9.5平方米的要求，却仍远低于津助及合约院舍17.5及20.8平方米的面积。在人手编制上，报告显示，按每100名住客计算，津助及合约院舍分别有40.2及42.3名职员，但是，“改善买位计划”甲一级私营安老院舍则只有32人。其中，不少甲一级院舍护士与长者的比例更未能达到社署规定的1比20，而只有1比38。
更糟糕的是，政府以达到甲一级院舍最低标准所需要的成本，来订定院舍券的券值，令私营院舍在此计划下无利可图，愿意升级的院舍不多，从2017年3月计划实施到2019年11月，认可服务单位数目亦只是从86间增加到118间，服务名额从4691增至5816，让“钱跟人走”的选择不多。
另一方面，这也令甲一级宿位往往变相成为院舍券服务提供者的最高指标，与津助、合约院舍质素相差甚大，未能形成对等的多元竞争市场，让长者宁愿继续死等政府津助及合约院舍，而不愿去政府改善买位计划下的甲一级院舍。
审计报告显示，在中央轮候册上表示愿意入住“改善买位计划”宿位的申请人比率持续下降，由2009年的7%降至2014年的5%。因此，愿意使用院舍券被分流出去的长者也不多，由2017年3月至2018年12月底，只有975名长者参加院舍券计划，参与率仅得54%。至2019年11月底，因离世而离开计划的有233人，其余参与计划而中途退出的两百余人中，71人有别的照顾方式、50人心仪单位已满额或没有合适服务单位， 27人选择轮候资助安老院宿位。这些数据都显示，质量的差距让服务轮候者对公营以外的市场没有信心，以至多元市场成为空谈，“钱跟人走”于是进入死胡同。继续阅读：【施政报告】服务长期不足 服务券加码也只是“有券无处用”
上文刊载于第235期《香港01》周报（2020年10月12日）《服务券水土不服 钱跟人走竟迷路》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。