【深度】从港英到特区 香港享有“三权分立”吗？
教育局局长杨润雄周一（8月31日）就高中通识教科书删去或修改“三权分立”内容回应记者疑问，指出香港不论九七前后都不是三权分立；特首林郑月娥翌日（9月1日）公开支持有关说法，强调香港是行政、立法和司法机关互相制衡和配合。事件引起社会争议，认为官方所言颠覆社会认知；然而，翻查港英殖民至特区政府的政治实况，以及《基本法》起草期间对于香港政体的争论，香港的确从没实行过真正意义上的“三权分立”。
回归前行政集权
“三权分立”之争，主要源于两个层次，包括权力来源和具体分工。先谈“权力来源”层面的争议，相信这也是官方最为在意的问题——一般来说，“三权分立”形容主权国家，意味“权力自在”，但香港作为直辖于中央人民政府的特别行政区，其“高度自治”权力源自中央授权而非与中央分权，因此，既然香港在“主权政治”的问题上不能再含糊，官方也必须在政治体制和权力来源上正本清源。至于第二个层面的争议，在于“三权”的具体呈现，问题不在于“有没有”，而在于“怎样有”——究竟是完全平等独立，抑或由某种权力主导？
要真正实现“三权分立”，就需要行政、立法和司法机关在宪制地位上均等，并拥有相对完整、独立的权力，在职能上“交叉重叠”，才能起到分立、制衡的作用；而香港在回归前属行政集权，在回归后承袭了这种体制，加以一定程度的民主成份，从而走向行政主导+立法监督+司法独立的政治体制，远不是“三权分立”制度。
香港在回归前，由《英皇制诰》《皇室训令》规定的政治体制所主导。其中，英皇任命港督，港督主持行政局和立法局，全权提名并经英国外交联邦事务部同意委任行政、立法两局议员和其他高级官员。相比起现在的立法会，当时的立法局是辅助港督施政的角色，港督对所有议案和法案皆有否决权，集行政、立法大权于一身；《英皇制诰》《皇室训令》亦给予了港督任命司法官员的权力，司法官员亦需向港督负责。
尽管这种“集权”形式曾于回归前10多年突然出现变化，极有限度地下放权力——1984年《中英联合声明》签署前半年，港英政府突然推出《代议政制绿皮书》推动民主化，至1991年立法局部份议席首次举行地区直选——不过，60位立法局议员中，只有18位由直选产生，而港督仍然享有议会的最高权力，即仍维持“行政主导”而非“三权分立”。
邓小平反对“三权分立”
至于回归后的香港应该实行什么政治体制？基本法起草委员会曾经就此展开多次讨论。1987年4月16日，时任中共实际最高领导人邓小平会见草委期间，明确反对香港“照搬”英美议会制度和“三权分立”，认为其不利于政治稳定和强势管治。同年六月，草委会政制专题组在广州讨论相关问题时，秘书长李后被传媒问及对“三权分立”的个人意见，也表明不要再提“三权分立”，而特区的政治体制将沿用“香港的模式”，即行政机关、司法机关、立法机关互相制衡、互相配合。
至1990年3月全国人大常委会审议《基本法》，起草委员会主任委员姬鹏飞作说明时，亦延续了1987年的取态，强调香港的“行政机关和立法机关之间的关系应该是既相互制衡又相互配合；为了保持香港稳定和行政效率，行政长官应有实权，但同时也要受到制约”，从而确立香港政府在行政主导、司法独立、立法监督的互相制衡下维持高效的社会管治。
在回归后，香港虽然在一定程度上承袭了“殖民地”的政治体制模式，但在“一国两制”之下，中央给予了香港“高度自治”的权力，并从中引进了民主成份。这些制度皆制约了行政权力，同时赋予立法和司法机关更大的权力。比如，行政长官由选举委员会选举产生，共由中央任命；立法机关获得提出否决议案和提出除涉及公共开支、宪制和政府运作之外的议案权力；司法机关则被赋予终审权，惟香港法院无国防、外交等国家行为的管辖权，全国人大常委会亦有对中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款的解释权。
行政主导+立法监督+司法独立
虽然行政长官的权力难以港英时期的总督相提并论，但整体的政制权力仍向行政主导倾斜，行政长官的权力和职责远比立法机关和司法机关大。在立法方面，行政长官拥有公共政策、政治体制和政府运作方面的首先提案权；凡涉及政府政策方面的议案，议员在提出前必须得到行政长官的书面同意；香港立法会对行政机关和立法机关提出的议案，采用简单多数通过，议员议案的通过则有更高的门槛，立法会通过的议案也要经过行政长官签署同意。即使立法机关享有特首弹劾权，但当立法会以三分之二的多数表决通过后，也必需呈交中央人民政府（国务院）作最后决定。
从上述分权的实际状况来看，香港政治体制所分配的权力很大程度上向行政机关倾斜，但这不代表行政机关能够“一权独大”、立法会没有监督权、甚或司法并不独立。
基本法委员会委员、港大法律学院教授陈弘毅，曾经引用港大法律学院荣休教授佳日思（Yash Ghai）在《Hong Kong's New Constitutional Order》书中的观点，指出“《基本法》所规定的政制有内在的矛盾，一方面行政和中央的权力体现着威权统治，另一方面立法会体现着民主政治，直选产生的议员的民望和认受性凌驾于行政机关的领导人，立法会可行使其对法案和财政预算案的否决权瘫痪政府的运作。”
香港政府唯有推动行政、立法和司法三权合作，修补行政和立法关系，才能有效推进社会管理——这正是2008年，时任国家副主席习近平在访港期间提出的“三权合作论”——“行政、立法、司法三个机构互相理解、互相支持，共同珍惜我们现在来之不易的香港繁荣稳定的大好局面”
回归至今已有23年，香港社会仍然误解所处地方的政治体制，对“三权分立”的理解偏面，很容易被郭荣铿等“一日变天”的言论所带动，这正是香港政府需要纠正的社会问题，如果政府仍旧忽视香港问题的政治现实，纵使解开社会对“三权分立”的误解，亦难以主导行政，推动社会发展。
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