被误读的“公务员政治中立”（中）——无限放大“公民权利”

香港近年的“选择性乜乜”问题很严重。例如在高谈阔论“言论自由”时，总强调这是与生俱来的公民权利，却很少谈及行使它时附有特别的责任和义务，必须尊重他人权利、保障国家安全、维持公共秩序。去年至今闹得热烘烘的公务员“政治中立”原则又是一例，有组织以公务员即使要维持“政治中立”、但同样享有基本公民权利为由，先后发动公务员“反修例”示威集会和“反国安”罢工公投；然而，包括回归前后的香港在内，世界各地的公务员正正基于“政治中立”原则而被限制了一定程度的言论、选举和结社自由，因为他们掌握分配公共资源的权力，更须遵守严格的行为规范和纪律要求，以体现且让市民看见其“不偏不倚”——可是，有些人为求达到动员社会的政治目的，不但对这项基本的政治伦理“选择性失明”，甚至罔顾公务员“政治中立”的关键前提必然是“效忠国家”和“效忠政府”。
《被误读的“公务员政治中立”》系列二之三

承接上文：被误读的“公务员政治中立”（上）——忽视“政治效忠”

前文提到，香港社会普遍对“政治中立”存在误读，忽视公务员维持“政治中立”的前提，是必须“效忠国家”和“效忠政府”——这是自“政治中立”原则伴随“政党轮替”制度诞生的既定事实和政治传统，当殖民政府将“政治中立”引入香港时，同样附有“政治效忠”的潜台词，但到香港回归后，特区政府却未能好好说明当中的政治伦理，更未能有效将其与“一国两制”相扣连，导致不同政治阵营有机可乘，把“政治中立”演绎成另一个模样。

尽管个别政治阵营讨论“政治中立”时，经常选择忽视“政治效忠”，而无限放大“公民权利”。然而，放眼世界的“政治中立”原则，它在保护公务员免受政党政治的控制以确保“公共行政中立”的同时，都在一定程度上限制了公务员在政治方面的基本权利，例如言论、选举和结社自由——因为他们掌握了分配公共资源的权力，更加需要让市民看见其“不偏不倚”，因此，对于掌握不同公权力、处于不同层级的公务员，自然也有着不同程度的基于“政治中立”的行为规范和纪律要求——换言之，公务员并不享有与民同等的公民权利。

根据曾任发展局政治助理的北京大学法学博士何建宗的研究，在香港的官方文件中，“政治中立”一词最早出现在1990年10月由布政司署发出的一份名为《公务员加入政治组织及参与政治活动》的内部通告，当中包括三大内容：

首先，列明公务员“须保持政治中立，借此确保政府事务能秉公办理，并且让公众人士见到确实这样办理，这点至关重要”，但它并没有详细为“政治中立”写下定义；

其次，除警务处纪律人员之外，在符合上述原则的情况下，政府不反对公务员加入政治组织，但他们应该确保有关行为不会与其公务产生利益冲突；

最后，公务员不能参加区议会和立法会选举，但除了首长级人员、政务主任、新闻主任、警务处纪律人员、署理待任上述职务的人员之外，公务员在没有利益冲突和不违反外间工作规定的情况下，可以参加助选活动，但要遵守一些行为规范，例如“注意避免令政府在推行政策方面造成尴尬，或作出可能损害公务员队伍良好声誉的行为”、“不应使用政府资源”、“言论需审慎、言论宜温和合度”、“对所属部门负责处理的事宜不宜评论”。

直到回归后，该通告曾因名称更改和个别组织被撤销而进行些微修订，但基本内容不变，其所涵盖的适用对象和受限范围一直沿用至今。除此之外，特区政府还发布了《公务人员（管理）命令》、《公务人员（纪律）规例》和《公务员事务规例》以规管公务员，但后者同属不对外公开的内部通告。至2009年，特区政府把2002年发布的《主要官员问责制下公务员的角色和责任》进一步修订为《公务员守则》，当中更为清晰地界定了公务员维持“政治中立”而受限的公民权利，包括出席党派活动、助选或参选的自由：

“3.7 不论本身的政治信念为何，公务员必须对在任的行政长官及政府完全忠诚，并竭尽所能地履行职务。在履行公职时（包括提供意见、作出决定或采取行动），他们不得受本身的党派政治联系或党派政治信念所支配或影响，公务员不得以公职身份参与党派的政治活动，亦不得把公共资源运用于党派的政治目的上，例如进行助选活动或为政党筹款。”

“3.8 公务员以私人身份加入政党或参与政党活动时，必须遵守当时适用于公务员队伍的相关规例、规则和指引。他们须避免参与可能引致与公职身份或职务和职责有实际、观感上或潜在利益冲突，或可能引致出现偏私情况的政党活动。他们亦须确保以私人身份参与政党活动，不会令政府尴尬，或损害或可能令人有理由认为有损其在公职上处事不偏不倚的和政治中立的形象。他们必须遵守一切就参与政党及/或助选活动所订下的规限。”

“3.9 《行政长官选举条例》（香港法例第569章）、《立法会条例》（香港法例第542章）及《区议会条例》（香港法例第547章）分别规定，公务员不符合获提名为行政长官、立法会或区议会选举候选人的资格。根据有关法例，他们亦不符合获选为立法会或区议会民选议员的资格。公务员如拟竞逐行政长官、立法会或区议会议席，必须退休（如年龄符合条件的话）或辞职，以脱离公务员队伍。”

综合香港与英国、美国和德国的政治实践，简单而言，维持“政治中立”时一般具备以下五大限制：（1）不能为个别政党或组织服务；（2）履行公职时不得受本身政治联系或政治信念影响，不得以公职身份参与党派的政治活动；（3）必须匿名表达意见，避免在公共领域发表政治意见；（4）参与政党或政治活动时有所限制，具体视乎公务员的级别和工作性质；（5）对公务员参与国家和地区的选举、助选、协助筹款等等，同样作出一定限制。

然而，香港论及“政治中立”原则时，尤其是那些从乘著反修例之势而活跃于人前的新兴公务员组织，往往只强调公务员同样享有公民权利，却忽视他们更加需要遵守严格的行为规范和纪律要求。更严重的问题是，香港对于公务员违反“政治中立”的惩处，根本不如外国般与时俱进和明确，导致所有守则规例形同虚设。

延伸阅读：被误读的“公务员政治中立”（下）——“守则规例”形同虚设

上文刊登于第220期《香港01》周报（2020年6月29日）《从港英到特区 公务员“政治中立”的迷思》。

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