【监警会】无权进行独立调查 改革还需哪些基本步？
此外，投诉警察课亦存在部份可能涉及刑事的个案被当做一般投诉处理的情况。如去年6月北区医院一名62岁醉翁疑遭两名警员虐待一案，事主儿子于6月底投诉，却一直被警方以“无法找到事主”为由拖延搜证，直到8月事主儿子公开父亲被虐闭路电视片段引发广泛热议后，警方重案组方迅速以“涉嫌袭击致造成身体伤害罪”或“串谋袭击致造成实际身体伤害罪”拘捕涉事警员。
今年3月，警务处处长邓炳强向传媒表示，截止2月20日为止，投诉警察课共接到1,639宗与反修例事件有关的投诉，其中541宗为“须汇报个案”，警方已完成125宗调查，并已将报告提交监警会。其中，警方就21宗警员涉不当行为的事件“训斥”相关警员，包括去年11月交通警以电单车冲向人群，以及两名警员向直播镜头展示记者身份证。此外，他亦指有4宗个案已展开纪律覆检，惟未有披露详情，例如是否有警员受到较严重的处分。
据《警察（纪律）条例》，警方的纪律处分由轻微至严重惩处依次分为警诫、谴责、严厉谴责、没收不多于一个月薪金、降级、立即辞职、迫令退休及革职，训斥并不在其中。有消息人士称，警员升迁会受该处分影响；但通过升迁来劝诫警员（特别是身在高位的警员）控制蓄意伤人是否有力，值得探讨。只对21宗涉行为不当的警员作出“训斥”，显然无法消除公众对警队“自己人查自己人”的质疑。
两层投诉架构的第二层——监警会对警权的监督亦不完善，主要表现在无权对投诉警察的个案进行独立调查。也即是说，在审核过程中，监警会了解个案及处理工作完全依赖经由投诉警察课汇报的资料，无权另行搜集证据。若监警会对调查结果有异议，只可向投诉课提出质询，要求其重新调查及提交新报告。即使市民对警察的投诉涉及刑事罪行，监警会亦无权介入调查，只能向有关部门报告相关证据；警察及投诉人会否作证，全属自愿。
过往政府在厘定监警会职权范围时，曾多次拒绝赋予调查权，主要原因有四。一，2002年公众咨询结果认为“现行制度已经卓有成效”、“并不认为现在的警权过大”；二，保安局曾指若为监警会设立调查队伍，不合乎成本效益；三，市民投诉涉及警务人员之工作，警方或许更清楚问题之本质及该怎样调查，未必适合由其他单位跟进；四，由于已有投诉警察课，若监警会不只负责监察、增加调查角色的话，便可能出现同一宗投诉但有两个不同的调查及结果，引起混乱，也偏离警监会及投诉警察课须就投诉类别达成共识的既定做法。
然而，监警会没有调查权力，不易推翻投诉课的报告；其对投诉课的质询也欠缺阻吓力。这样的监警会真能如政府所言般“行之有效”？《监警会条例》规定投诉警察课必须回复监警会的质询，但现实是即便警方拒绝理会，监警会也无可奈何。2018/19年度监警会提出777宗质询，当中只有474宗获接纳，近四年，警方对监警会提出的质询或建议的接受率介乎48%至61%。2009年起至少在四个年度中，监警会就行使警权的理由提出质询，警方接受率为零；就遵守警规的质询，近两年的接受率分别只有21%及19%。由此可见监警会成效成疑。
警队信用破产 改革监督需哪些基本步？
6月5日，香港大学民意研究所公布调查结果，发现91%民主派受访者认为政府应大规模重组警队，而非民主派（包括建制派、中间派、没有政治倾向或政治中立等）受访者中亦有30%赞同该观点。上月监警会委托伦敦大学学院及香港中文大学分别就警员、示威者及公众观感进行独立研究，结果显示72.6%受访者不满意警方处理示威活动的整体表现，当中69.5%主要不满警方使用过度武力，其次包括警方滥权或违反规例，以及警方任意拘捕。时值反修例示威运动一周年，香港社会仍笼罩于警民互信破裂的阴影中。上文提及警权监督缺失是造成这一局面的重要一环。如何完善警权监督，成为当前迫在眉睫的问题。
同样的问题亦曾摆在英国面前，Billy Tong曾于CUP撰文梳理英国警权监督的变革。早在监警会前身警方投诉事宜常务小组成立的前一年，英国成立警务申诉委员会（Police Complaints Board），该组织同样由民间人士组成，可以检视警队就投诉个案撰写的报告。
1981年，英国爆发布里克斯顿骚乱，一班黑人青年在大火中逝世。市民质疑种族主义者纵火，警察却敷衍了事，结果引爆多年累积的民怨，包括对警方过往肆意截查黑人的不满。骚乱平息后，英国政府进行调查，并发表《史嘉文报告》（Scarman Report），其中一个研究重点是警民关系。最终于1984年将警务申诉委员会升格为独立投诉警察局（Police Complaints Authority），赋予它监督警察处理投诉过程的权力。
1993年，一名黑人青年因种族原因在伦敦被杀，五名疑凶被捕后获警方撤控，引发长年的司法抗争，更令民众对警方和监警制度完全失去信心。内务大臣施仲宏下令独立调查事件，并在1999年公布《麦花臣报告》（Macpherson Report），报告第58点炮轰独立投诉警察局没有调查权，无法起到监察警队的作用。2004年，英国政府成立独立警察投诉委员会（Independent Police Complaints Commission），进一步扩大职能，不单可以监督警方如何处理投诉，还可以独立调查严重个案，处理市民对申诉过程的不满。
2017年，英国爆出两宗黑人青年被捕后惨死的案例，引发全国反警暴示威，英国警察形象再次破产。翌年，英国政府再次改组独立警察投诉委员会，成立警察行为独立办公室（Independent Office for Police Conduct）。警察行为独立办公室不再是委员会架构，而是由一位主席（Director General）统领，有独立调查权，不用警方转介，有权根据新证据重审案件，同时能主动调查有关高级警务人员的投诉，并加快启动纪律聆讯过程。如投诉个案有刑事成分，可移交检控当局考虑作刑事检控。
第一任警察行为独立办公室主席Michael Lockwood表示，公众对警察的信心系于独立而坚实的监管制度，人们要知道什么事情做错了，以及知道对警察的指控会否被一个真正独立的部门仔细调查。反观香港，警监会自1986年成立，没有经过大变更，职能犹如上世纪八十年代的独立投诉警察局，而在此期间英国已历经两次大的改革。
就香港目前的情势而言，可仿照英国的改革之路，从以下几方面入手。首先，公开《警察通例》中武力指引等部份，其修订亦需进行专家咨询，并经立法会检讨。保安局局长李家超曾向立法会指出，公开相关内容“可能会影响警队正常及有效的运作，以及警方防止和侦查罪案的工作”，然而当局却未能解释个中因由。且不论这背后逻辑是否成立，《警察通例》公开与否本就关乎公众利益。警察作为具备合法持有致命攻击性武器权利的武装力量，其权利的合法性来自人民让渡。因此，公众有资格参与修订指引警方使用武力的相关规则，并有权依据相关内容对警察执法进行监督。
事实上，已有不少国家公开警方使用武力的指引，包括澳大利亚新南威尔斯警察、菲律宾国家警察及英国苏塞克斯警察等。美国加州阿纳海姆市警察的政策手册更非常具体，列明使用制伏工具的指引及技术，涵盖使用警棍、胡椒喷雾、催泪弹及动能弹时要注意的事项，例如警员在使用警棍时需要考虑的因素，及应避免攻击的身体部位，如头、颈、心脏等，指引并提及警员作出攻击后的处理及记录程序。
其次，投诉警察课可通过设立网上系统，让投诉人查询调查进度，并定期上载及更新资料，让投诉人了解搜证进度、定案证据是否充分及证明属实后警员所受到的惩处等，以增加工作透明度。在汇报程序方面，更要杜绝隐瞒汇报个案的情况。投诉课可取消“须汇报”、“须知会”及“表达不满机制”的分类方式，将所有个案的全部内容提交监警会审核，包括部份涉及问题不大或者投诉人接受和解的个案，亦有可能直接或间接涉及其他违纪或刑事罪行。因此，详尽记录并汇报所有投诉个案，特别是投诉人的完整证供，并提交监警会，可有效完善投诉机制。
第三，应赋予监警会独立调查的权力，具体措施可参考廉政公署及国际经验。如仿效廉政公署的执行处，成立专门调查小组负责调查工作，并大幅改组其人手编制。除监警会主席须具公信力及经验外，其余管理及调查人员都应经过专业培训。此外，审核报告的编制亦须检讨。当局应订定适切的人手编制，增聘全职的审核人员，以加快工作进度。
正如何家骐所言：在一个多元、开放的社会，在大风潮过后，警民关系掉入信任危机，若政府希望推出的改革能够见效，一定要彻底就之前社会撕裂的原因作深入、公开、全面的检讨，不同持份者都能参与，否则无法成功。他强调，世上没有“最好的”警察制度，没有“最好的”警队执法，只有令人信任、有纪律、专业及公平执法的警队。彻底检讨问题，维护警队的纪律、专业及公平执法精神，较任何公关手段更能挽回市民对警队的信任。
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上文节录自第218期《香港01》周报（2020年6月15日）《警民互信破裂 距离有效监督警权还有多远》。
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