【监警会】警民互信破裂 距离有效监督警权还有多远？
上月，监警会完成就去年6月爆发的反修例运动的审视工作，并发表长达千页的报告，内容涵盖由去年6月9日至今年3月初的事件，其中专设独立篇幅谈及“6．9”、“6．12”、“7．1”、“7．21”、“8．11”及“8．31”事件，以及新屋岭扣留中心和警员身份识别情况。然而，报告未有提及或评论备受公众关注的警方滥暴问题。时值反修例运动一周年之际，这份被期待已久的报告引起诸多反弹。监警会前委员、新思维副主席郑承隆形容报告“有内容、无养分”；监警会主席梁定邦则表示，报告只会铺陈事实及提出改善建议，不会处理警队有否失职的问题。这使我们不禁要问：谁来处理警队失职问题？我们需要怎样的警权监督？
报告在《序言》中列明是次审视工作的三个目的：一、以宏观角度了解这宗事件，以便监警会更有效地审核警方对涉及个别警员的投诉个案的调查；二、从中汲取教训，并向警方提出改善建议；三、加强公众对监警会工作的认识。通过这三个目的，恰好可以看出监警会如何展开工作，并指向何处。
无独立调查权 监警会如何“监督警察”？
“以宏观角度了解事件”并非通过独立调查，而是以资料审视的方式进行—监警会向警务处索取书面记录和统计资料、与警方会面收集行动资料等、查看相关行动指令及警方行动期间拍摄的片段等。除警方外，其余资料来源包括消防处、港铁、立法会、中信大厦、医院管理局等，还有网上资料，以及公众提供的照片及影片等。在每个篇章中，报告会从上述来源拼凑出当日事件发生的时序，例如描述“8．31”事件时，会从传媒报道的影片中描述当时的情况，亦会引述警方对行动的解释及每个事件的回应。而审议工作的结果并非对涉及个别警员的投诉个案进行处理，而是通过跟进警方调查，“提出改善建议”。
然而，监警会的资料审议工作模式并未做到全面审视具体事件。例如在“8．31”事件中，报告以大量篇幅梳理当晚经过及事后“死人”谣言如何传播，却未有讨论警方在清场时有无使用过分暴力或伤及无辜乘客，仅在结论中建议警方检讨“使用武力拘捕大量示威者的执法行动策略”；对于“6．12”事件中警方使用催泪弹险些酿成踩踏事件，报告亦仅建议警方检讨当日人群控制的策略、前线警员与总部的沟通协调方式，以及制定关于暴动的明确指引等。通读全文，难免使人困惑报告究竟是在“监督警方执法”，还是在“解释警方执法”。正如早前退出的国际专家组成员Clifford Stott在Twitter上所写：监警会报告似乎是一系列经协调的公告，旨在给出“新真相”。
警政学者何家骐指出，监警会报告引发上述质疑并不奇怪，“原因还要归咎于监警会监督的权力和能力不够，导致市民对其工作不够信任。”
监警会全称独立监察处理投诉委员会，其前身为成立于1977年、由行政立法两局非官守议员组成的警方投诉事宜常务小组。1986年，常务小组改组为非法定但独立的投诉警方事宜监察委员会，1994年12月改称为投诉警方独立监察委员会（警监会）。2008年7月《独立监察警方处理投诉委员会条例》通过，并于2009年6月1日起生效，原有的警监会转为法定机构，并改称为独立监察警方处理投诉委员会（监警会）。
根据《监警会条例》，监警会的法定职能包括观察、监察和覆检警务处处长处理和调查须汇报投诉的工作；监察警务处处长对被投诉的警务人员采取的行动；找出警队工作常规或程序中的缺失和不足之处；向警务处处长或行政长官提供建议等。监警会通过两层架构投诉警察制度履行上述职能。所谓两层架构，第一层为投诉警察课，负责调查并处理所有投诉警察的个案。待投诉课完成调查后，便把需汇报投诉的调查报告连同相关档案、文件及材料提交予监警会审核。监警会在审核报告及材料时，如有疑点可要求投诉警察课提供更多资料，如发现不足，也可要求投诉课重新调查。这即是投诉警察制度的第二层。
《监警会条例》中为能使监警会履行职能，亦订明其权力，包括要求警方提供资料、重新调查投诉个案、进行会见、提供解释、呈交报告汇报根据监警会建议采取的行动，以及要求警方就修订训令或手册时征询监警会意见等。
从调查到监察 警权监督出了什么问题？
在两层架构投诉警察制度规定下，当市民不满警员执法并投诉时，需先联络投诉警察课报案，由投诉警察课对个案进行调查，并判断是否须向监警会汇报；如果个案需汇报，则将调查报告与处理方案提交监警会；待监警会秘书处对报告进行审核、确定资料齐全后，报告将交由四个小组分批审核，最终由监警会主席审核通过调查结果后，再回复投诉人；若监警会未能通过报告，则要向行政长官汇报，并向公众公开与警方的意见分歧及调查建议。然而，整个程序的每一个步骤都未臻完善。
首先，投诉警察课负责将投诉个案分为三类：须汇报投诉，须知会投诉及毋须汇报投诉。其中，“须知会投诉”是指投诉警察课须向监警会提交资料，但监警会权力范围内并不包括对其进行监察的个案，即如由匿名人士作出的投诉，或由并非直接受影响人士作出的投诉等。“毋须汇报投诉”则指毋须向监警会提交资料与报告的投诉个案，例如只关乎发出传票或施加定额罚款是否有效而引致的投诉，或属于其他法定机构调查范围内的投诉。
由投诉课负责第一步分类工作的问题在于，若投诉课处理欠妥，监警会难以获得详细汇报，亦无法判断投诉课的定案是否公正。根据监警会年度工作报告，2017/18年度需监警会审核的“须知会投诉”共有617宗，其中11宗经监警会建议下重新归类为“须汇报投诉”，10宗“表达不满机制”下的个案重新归类为“须汇报投诉”；2018/19年度共有765宗，重新归类的个案分别为2宗和6宗。可见投诉课的分类未必准确，监警会的监督仅限于审核“须知会投诉”分类是否恰当，并不包括“毋须汇报投诉”，监察功能显然打了折扣。
其次，投诉警察课对投诉个案进行调查后，负责根据调查结果将个案分为六类（获证明属实、未经举报但证明属实、无法完全证明属实、无法证实、并无过错、虚假不确），以作为进一步处理的依据。根据监警会年报，2018/19年度监警会总接到投诉个案2,466宗，其中有630宗经过全面调查。而监警会就投诉警察课调查结果分类共同提出258项质询，其中137项修正调查结果，包括21项由其他类别改为“获证明属实”的个案。也即是说，2018/19年度，监警会就10%的个案分类结果进行质询，5%的个案分类结果被修正；而在17/18年度，该数字更达14%与7%。可见，投诉警察课在调查结果分类上亦不准确，甚至难以排除隐瞒个案。
值得一提的是，调查结果分类中，“并无过错”是指下述两种情况：投诉人可能对事实有所误解，或被投诉人是按照上司的合法指示或警方的既定做法行事。但时至今日，警方依然未公开《警察通例》第29章“武力及枪械的使用”、第43章“拘捕”等10章，以及其余37章中“实任、委任、晋升及升级、惩罚”、“行为及纪律”、“刑事罪案、杂项违法事件及举报的记录和处理”、“训练”等章的逾半内容。
同时，警方可随时对《警察通例》进行修订。例如在去年10月，据报警方内部修订武力指引，包括放宽使用枪械的条件，由遇到“致命武力攻击”改为“引致或相当可能引致他人死亡或身体严重受伤”；警棍由“中级武器”改为“低杀伤力武器”。吊诡之处在于，市民根本无从得知《警察通例》中包括武力指引等在内的重要内容，因此即便对警员执法有所质疑，亦无法以《警察通例》衡量相关行为是否不当。既然投诉“无例可依”，“投诉人对事实有所误解”是否在所难免？同时，武力指引等内容既不公开，又能内部修订，对于什么是“上司的合法指示或警方的既定做法”，警方享有绝对的解释权。这也说明了为何示威运动以来，警方多次重申执法符合比例原则，警员严谨武力使用，但却未能获得多数市民认同。
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上文节录自第218期《香港01》周报（2020年6月15日）《警民互信破裂 距离有效监督警权还有多远》。
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