【港版国安法．深度】澳门如何完成《基本法》23条立法？
全国人大昨日（5月28日）表决通过授权人大常委建立直接在港颁布实施“港区维护国家安全法”，当中包括分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动、以及外部势力干预等四大范畴，以堵截因特区政府迟迟未能完成《基本法》第23条立法工作而导致的“国安漏洞”。反观一水之隔的澳门，早于2009年落实《基本法》第23条，通过《维护国家安全法》，而过去11年来从没有人触犯该法。同属“一国两制”，澳门为何能够顺利立法？当地的执法经验，又有哪些地方值得香港参考借镜？
香港政府2003年推动《基本法》第23条立法时引起轩然大波，不但触发50万人上街，更因自由党“倒戈”而导致当局没有足够票数，最终只能撤回草案。澳门立法会则在2009年通过《维护国家安全法》（下称“国安法”），15条条文明文禁止七类危害国家安全行为——叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府、窃取国家机密、与外国政治性组织或团体建立联系作出危害国家安全的行为，违者最高监禁25年，若多罪并罚则为30年。这亦是澳门最高刑罚。
澳门政府最初打算在2003年立法，但香港民意反弹令当局有所警惕，而且有当地意见认为，澳门民生、行政相关法律本已滞后，如为《基本法》23条立法，原定的法律改革难免更折腾，更会引起社会争拗。立法一事就此沉寂了一段时间，直到2006年，澳门基本法起草委员许崇德出席澳门特区成立七周年的座谈会时表示，特区应尽快自行立法，以保护国家安全，全面落实、贯彻基本法；澳门基本法委员会委员、北京清华大学法学院副院长王振民亦表示，当局可以根据实际情况，并参考国际经验，制订适合澳门的国安法律。除此，当时澳门特首何厚铧连续两个任期亦即将于三年后届满，所以也有意见认为何厚铧作为首任特首，理应完成宪制责任以及竞选承诺。
澳门政府遂于2007年6月公布《澳门特区2007至2009年度公共行政改革路线图》，就社会发展需要、及民生诉求提出法制改革，当包括落实《基本法》23条立法工作。翻查当时新闻，社会普遍支持，连民主派人士如“新澳门学社”也发表声明，表态不反对为《基本法》23条立法，但期望立法同时需保障市民自由权利，全面咨询澳门居民及提高立法透明度。这样的民情基础及社会氛围与香港截然不同，立法过程走得比香港顺畅。当局在2008年10月21日公布澳门基本法23条草案咨询文本，就法律原则及内容如犯罪界线展开为期40天的咨询工作，包括五场就不同社会界别而设的介绍及咨询会，以及一场公开咨询，亦开设国安法网页等不同渠道，供公众查阅及发表意见。
面对争议 如何解决？
尽管与香港相比，澳门较具备为《基本法》23条立法的社会条件，但并不代表没有疑虑声音。咨询一出，社会主要聚焦如何在国家安全与居民的个人权利间寻找平衡，担心立法会妨碍言论自由。此外，澳门民主派立法会议员吴国昌认为，草案咨询期太短，而咨询文件提出“预备进行分裂国家活动”已可被判刑，但无晰界定“预备行为”的定义，文件亦无将公众利益视为抗辩理由，将影响公众知情权。澳门大学传播系助理教授谭志强当时则担心，立法令传媒不敢报道率先得到的官方消息，而窃取国家机密罪不公开审讯，令人质疑是否公正。
对于以言入罪的忧虑，当时何厚铧便多次重申，立法是按照《基本法》规定，填补回归多年来的法律真空，而条文只会规管严重犯罪行为，不会削弱言论、思想及批评权利。他更承诺：“叫一些口号，或者写一、两篇文章批评中央政府，批评特区政府，我相信这完全不会由这个法律去管制。”
在公开咨询后，澳门中华新青年协会在咨询期间进行街头调查，共有效收集1,726名18岁以上的澳门居民意见，调查显示，有55.3%受访者不了解《基本法》第23条，但有91.3%的受访者认同澳门特区有责任维护国家安全，亦有七成受访者支持澳门依法自行制订《国安法》，部分受访者或在不了解情况下表态支持立法，他们认同澳门特区有责任维护国家安全，但社会在推广和教育《基本法》仍存在很大的改进空间。当时澳门亦有零星的团体请愿及游行，如在于2008年11月民间团体“民主起动”发起的“反对23条恶法大游行”，游行约有100人参与，时任香港立法会议员梁国雄、四五行动及社民连成员亦有前赴澳门参加。
“行政长官一开始就跟市民讲清楚：我们徴求意见，不是问大家‘要不要’，‘要不要’是没有什么好讨论的，基本法也写好，这是我们的责任，但怎样立法是可以讨论，找到大家也可以接受的方案。”全国港澳研究会理事、澳门大学法学院教授骆伟建说。他观察到，社会支持声音成主流，但过程之中有很多市民对法律不甚理解，担心主要围绕“言论自由”及“新闻自由”两方面，“如何界定言论自由？什么可以说？什么不可以说？说了后变成煽动叛乱？什么是国家机密？报道会否涉及国家机密问题？”他说，这些都是社会在日常生活中较常面对问题。
那么澳门如何厘清？骆伟建指澳门参考多地国安法的做法，认为 “写清楚便可解决，毕竟有一条界线”。 当时澳门政府便为煽动叛乱的言论设立两个条件——“公开”及“直接”。骆伟建解释，公开、清楚不模糊的言论影响他人，才会对社会造成危害；而“窃取”、“刺探”或“收买”国家机密才属违反国安法。例如，公务人员接受记者采访之前，没有妥善收好涉及国家机密的文件，而被记者意外看到文件，并将其写成报道，那只有公务人员需要负上刑责。骆伟建补充：“有人问是否故弄玄虚？没有故弄玄虚⋯⋯这十年间也没有出现问题或有人触犯法律。没人犯罪，反映我们可以把法例订好，法例能起防范作用。”
《国安法》第四条（节录）
（一）公然和直接煽动他人实施本法第一条、第二条或第三条所规定的犯罪者，处一年至八年徒刑。
《国安法》第五条（节录）
（一）窃取、刺探或收买国家机密，危及或损害国家的独立、统一、完整或者内部或对外安全利益者，处二年至八年徒刑。
（二）接受澳门特别行政区以外的政府、组织、团体或其人员的指示、指令、金钱或有价物进行窃取、刺探或收买国家机密的间谍活动，或明知该等实体或其人员从事上述活动但仍为其招募人员、提供协助或任何方式的便利者，处三年至十年徒刑。
此外，澳门《国安法》中针对“预备行为”条文也曾引发争议，有声音指存有灰色地带，要求明确界定“预备行为”。骆伟建则指，需有主观条件及客观条件才构成预备犯罪，而叛国、分裂国家等属严重犯罪行为，不能待发生才亡羊补牢，因此“预备行为”须在条文里出现。
澳门政府在咨询期内共收到784份意见书，赞成立法的意见书有693份，有20份反对立法，未表达倾向意见的则有71份。行政法务司就草案发表咨询总结报告，指得悉社会较关注“煽动叛乱”、“窃取国家机密”、“预备行为”等条文上，政府建议删除煽动叛乱行为及窃取国家机密行为预备行为的处罚，并保留对叛国、分裂国家及颠覆中央人民政府犯罪的预备行为的处罚，并参照《刑法典》规定，增设减刑机制；以及列明“国家机密”不能在事后追认。
立法以后 如何执法？
2009年，《国安法》先后在立法会以绝大比数赞成通过原则性及最后通过。近年来，澳门政府一直加强执行国安法的工作——2018年9月，澳门政府成立由特首主持的“维护国家安全委员会”，成员包括澳门的保安司司长、警察总局局长、司法警察局局长等澳门官员，负责统筹、协调澳门维护国安工作等，总人手拟由目前的约1,300人，增至七年后的1,600人；去年二月，澳门立法会通过修订《司法组织纲要法》，规定参与国安相关案件的检察官及法官需从中国籍人员中委任；《网络安全法》将于12月生效，以后使用手机预付卡，都需实名登记。
执法需要执法机关及人员，澳门司法警察局去年新设国安情报搜集、罪案调查、政策研究、综合事务等多个部门，时至今年一月，澳门立法会通过《司法警察局》法律修订和设立《司法警察局特别职程制度》，亦扩大负责刑事侦查工作的司法警察局职权，以及在特定情况下可豁免披露部分司警身分。
种种措施不难被视为收紧自由空间，如有立法会议员便批评，政府滥用“安全维稳”、“防患未然”、“居安思危”等“万能key”，推出《民防纲要法》、扩大警权如扩大警方截取通讯内容的范围、引入形同“秘密警察”等法律和政策。面对这些质疑，骆伟建有另一番解读。他提出，法治原则的第一步是立法，设立标准便需要执法，继而就是审判程序，而澳门这些改变正正令法例做得更好，他举例说：“执法便需要有执法队伍及机构，警察可按要求、法律知识水平，分出更专门的部门。”骆认为，这些都是立法后需要的程序。
一直以来，基于澳门与香港民情不一，澳门种种针对国安的措举，由10年前的立法以至今天的加强执法，均被指为香港示范，政治涵意高于应用价值。但骆伟建反驳说，澳门从1999年至2009年十年间，一直面对国安相关法律的真空问题，例如回归前仍采用葡萄牙《刑法典》有关国家安全法律，但相关法律随着1999年12月20日澳门特别行政区成立后无效，而香港至少还有公安条例等相类法例对应《基本法》第23条，但澳门《刑法典》却没有相似条文，因此需要《基本法》23条填补漏洞。
那么为何不在回归后立即立法？他明言时机很重要，当时澳门面临社会治安及经济两座大山，政府需要稳定民心，市民也从自身利益先考虑，因此立法并非首要考虑。全国人大常委会副委员长王晨上周五（5月22日）解说制订“港区国安法”的草案时提到，一国两制在香港实践过程中遇到新情况，出现新风险、新挑战，国家安全风险日益突出。骆补充，香港当下形势迫切，才用上附件三立法，惟香港仍然需要完成《基本法》第23条立法工作，“毕竟国家层面的立法是原则性的立法，本地是追求细节，更为具体。这两个法律才是一个整体，国家层面及本地层面，并不矛盾。”
“如果香港将来立法也可能面对这些争议，其实是可以讨论的，只要大家接受维护国家安全是必要的，就不要为反对而反对，尝试把事件弄得更科学、更合理，都是可以解决的。”
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