仅靠“劝喻”与“提醒” 区议员谈何问责？
早前，深水埗区议员李文浩和公民党刘家衡在联合办事处张贴“蓝丝与狗不得内进”标语—这种基于政治因素而排拒服务个别群体的行为，不但引起极大争议，更遭民政事务总署发信指其涉嫌违反《区议员及区议会辖下委员会成员操守指引》（下称《操守指引》），且不符合《有关香港特别行政区区议会议员酬金、津贴和开支偿还款额安排的指引》（下称《津酬指引》），强烈劝告他们移除标语，并转介当区区议会主席跟进。
然而，根据《操守指引》，区议会最多只能对其作出警告或谴责，而在泛民主导议会的情况下，深水埗区议会根本无意追究。难道，受全体纳税人以公帑奉养的区议员，就毋须问责吗？面对泛政治化的区议会，自2002年经区议会问责性及工作效率小组报告建议并沿用至今的“劝喻”与“提醒”，实际作用究竟有多大呢？
《操守指引》订明，区议员不应因个人言行而令区议会名誉受损，也不应做出任何损害其个人诚信、公正、客观判断力或履行职务能力的事情，更不应使其处境可能有负市民对区议员所应有的期望；尽管指引没有列明如何评定“区议会名誉受损”、何谓“损害其个人诚信、公正、客观判断力或履行职务能力的事情”、怎样才算是“有负市民对区议员所应有的期望”，但根据一般人的理解，当区议员因个人政见而拒绝服务个别光谱的支持者，恐怕难言“公正”和“客观”。问题是，根据《深水埗会议常规》，倘要动议警告或谴责议员违反操守指引，必须获得一半议员签署，而处于弱势的建制派根本不可能取得足够签名以发起动议，当区区议会主席也表明无意跟进。
至于《津酬指引》，则列明区议员使用公帑时必须遵守公开、公平和问责等三大原则；然而，尽管一般人都认同排拒服务个别群体的做法并不符合“公正”原则，但由于指引并没有订明具体准则，当民政总署提醒他们有可能基于此而拒绝预支款项申请时，却被指是以津酬作威胁。
“劝喻”无果，“提醒”又无用，难道受纳税人以公帑奉养的区议员，就毋须问责吗？
无实权就毋须问责？
每每提及“问责”，大家就会联想至“主要官员问责制”，甚至会质疑，作为没有实际权力的地区咨询架构，是否需要动用“问责”来严肃处理？
首先，要搞清楚“问责”这个概念。“问责”与“问责制”不同，“问责制”针对的是问责局长，要求政治任命官员制订、解释和推介政策，争取立法会和市民的支持，并为失误承担责任。但是“问责”这一概念，实际上涵盖社会生活中的方方面面。此概念属于道德、政治和治理学范畴，指在社会、政治或管理关系中的责任、担当、罪责的分配，以及对情况作出解释的责任。也就是说，问责制问的是政治任命局长的政治责任，但将概念应用于公民社会中，每个人的权责都是相伴而生，无论身在政府体制、机构、企业、学校，甚至家庭中，都需承担责任。
区议员既不是公务员，更不是政治委任官员，不受问责制规管是不是就毋须问责了呢？非也。《操守指引》的特定准则中明确指出：“根据《防止贿赂条例》（第201章），区议会属于公共机构，区议员属于公职人员。”而本港制订《公职人员七项原则》为无私、正直、客观、问责、公开、诚实、领导才能。其中问责一项指“公职人员需对他们的决策与行动向公众负责，并准备承受任何对于他们职务上的监察”。因此，作为公共机构中的公职人员，对区议会、区议员的问责始终存在。香港浸会大学政治及国际关系学系副教授、时任立法会议员陈家洛早在2006年《地区管治改革的空间》一文中称，作为地区上唯一的民选机构，区议会应担当地区发展的领导角色，并向选民问责。
2000年之前，香港的市政工作由市政局和区域市政局负责，自2000年起特区政府实行区域组织政治改革，省去市政局、区域市政局、康体发展局及两个市政总署。为鼓励市民参与地区公共事务，当局向区议会增拨资源、增加其职责。于是，区议会就成为了本港地区治理的咨询架构，其职责分为两大部份：针对居民福利、公共设施、发展优次、公共工程及社区活动的公帑运用，向政府提供意见；在有关目的获得拨款的情况下，承担改善环境、促进康乐文化活动、举办社区活动等责任。即有着上情下达、下情上报的双向负责职能。
区议会在2000年经历了“District Board”到“District Council”的转变，其职能也从单纯咨询性质的“委员会”，过渡到透过民主选举选出的“议会”。然而，自此以后对这个架构的讨论中，有关促请政府放权的要求时常成为落脚点。这是因为当局承诺的权力下放并未能如愿实现。2006年立法会文件《关于“区议会角色、职能及组成的检讨》曾指出特区政府在2000年撤销两个市政局时表示会将其权力下放区议会，但并无将之前市政局拥有的财政独立权、执法权、行政权等实权交予区议会。
于是，区议会就这样成为了“无实权”架构，在区选时，“低级”地互相攻击和吹捧自己“成功争取”的情况已屡见不鲜，这样的恶性循环更是令区议员沦落为地区的“街坊保姆”，囿于处理修喉管、量血压、帮填表格等琐碎工作之中。为破除这样的印象，区议会的政治功能也一再被提出，呼吁市民莫当其只识争取红绿灯和小巴线，而是要将区议员放上更大的对区议会、对此区整体规划的舞台，对其想像要更高。尤其是《2012年行政长官及立法会产生办法》政改方案通过后，民选区议员有机会成为行政长官选举委员会成员，投票选出行政长官。
区议会的地区治理权力确实有待政府的“下放”，但现有之责任，也应有“问责”作为监督和鞭策。
规范仅涵盖利益相关事务
就目前条例而言，能够涵盖区议员的规范仅有《操守指引》、《酬津指引》及《公职人员行为失当罪》三份文件。然而这其中的条例指引较为笼统，例如《操守指引》的一般准则为：
1. 区议员及区议会辖下委员会成员（下称区议员/委员会成员）应确保其行为不会令区议会的信誉受损。
2. 区议员/委员会成员不应在任何时间或在任何方面，做出任何危及或损害其个人诚信、公正、客观判断力或履行职务的能力的事情。
3. 区议员/委员会成员行事的方式，不应使其处境可能有负市民对区议员/委员会成员在一般应有的行为准则方面的期望。在决定参与任何活动前，区议员/委员会成员须详细考虑该活动的性质和内容是否会被视为与区议员/委员会成员的地位或声望不符，令区议会的信誉受损。
4. 区议员/委员会成员应遵守其所属区议会、其所属区议会辖下委员会或区议会主席为规管区议会及其辖下委员会的程序、或区议员/委员会成员在处理区议会事务时的表现而制定的任何规则或规例的文义和精神。
这四条守则看似没有问题，但若真的作为惩处依据，又该如何去定义其中“令区议会的信誉受损”行为、“危及或损害其个人诚信、公正、客观判断力或履行职务的能力”的事呢？如此含糊的描述，会导致当出现区议员行为问题时，民政事务总署无法给出具体的依据来处理，如最近几宗区议员选择性服务选民的事件，都只能勉强根据《酬津指引》中“区议员使用公帑时，须遵守公开、公平和问责的原则”一条做出对其行为的判断—虽是比较相关了，但终究是文不对题。
但事实上，关于区议会、区议员的问责条例并非缺失，只是集中于“利益相关”部份事项。《操守指引》中的“特定准则”部份较上文列出的四条“一般准则”更为详细具体地对区议员的贿赂、利益冲突、对各项津贴的使用等方面做出指引。
翻看立法会会议资料， 2001年7月3日的立法会会议中，行政会议建议，行政长官指令发表《区议会检讨工作小组报告》中“提高区议会的问责性及工作效率”部份，指出区议会获增拨资源及职责加重后，有必要加强其问责性。当中除建议区议会应发表含有处理具体事项的情况、公帑的使用情况，以及区议员的会议出席率等的年报外，还建议区议会可考虑区议员自律守则，规管区议员的操守—但也仅针对利益冲突和滥权的情况。
2002年12月，十八区区议会代表在历时七个月的讨论后，组成了区议会问责性及工作效率工作小组，并发表《加强区议会问责和工作效率报告书》。报告提出，要完善登记个人利益的机制并配以清晰定义和阐释；另外，为令市民能够监察到区议员出席会议情况，需提高会议的效率并加强会议的纪律。当时工作小组的主席、现任行政会议成员、时任中西区区议员和立法会议员叶国谦提出必须完善区议员行为操守。
工作小组认为，区议会应制定一套同时适用于区议员和委员会成员的操守指引，以提升区议会及区议员的形象。叶国谦当时指出，操守指引应属劝喻性质，区议会毋须成立中央或地区性的常设纪律监察委员会。十八年后的今天，“劝喻”和“提醒”依然是对待区议员不当行为的处理办法，但已不足以做到有效问责。
叶国谦对《香港01》表示，当年对区议会、区议员的问责主要是利益申报的相关问题，也是因为不曾出现过如今这般区议员选择性服务选民的事情，故无相关守则用以指引。
然而，一直存在并广为市民诟病的利益输送活动和小白象工程，是否在现有指引下得到了解决呢？审计署于2016年指出，76位区议员在进行利益申报时，未披露自己在计划推行机构所担任的职位，另有34位区议员在审议计划拨款时，未申报自己与有关机构的关连。然而，其中有57%未按申报的利益作出裁决的涉事议员，甚至在申报利益后仍可出席会议，委员会主席也未按照区议会常规就所申报的利益作出裁决，并将裁决记录在案。由此可见，虽然区议会角色日渐重要，但其行为规范欠缺标准，更缺少相应的监督。
叶国谦认同对区议员问责的必要性，但表示制定详细的准则并非易事：“区议员做得好不好，主要是来自于市民的认同与反馈，因此从行政角度加以规管是很难的，因为不同的人对行为规范有不同的看法。但最难的是，现在从政府到整个社会的观念、思路都是一致的—即使他（区议员）做得不好，我们下次不选他就是了。”难道区议员问责，真的只能通过下次区选？如果是这样的话，选民无非是一次次投放“赌注”赌一把罢了，而区议员应达到的水准、处理地区事务的能力，则得不到纠正与进步。对此，叶国谦表示，民主选举是最公正的办法，但不是唯一问责。
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上文节录自第213期《香港01》周报（2020年5月11日）《仅靠“劝喻”与“提醒” 区议员谈何问责？》。
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