【土地问题】收地建屋花费庞大 宜发债集资设专项基金
既然提到资源分配，也就应该连带审视政府日后在这方面的宏观财政安排，《香港01》主张特区政府应该设立一个“专款专用”的基金投放于收地建屋上，并辅以明确的执行目标。简单从帐目计算，政府若从财政储备或未来发展基金拨出2,000亿元，已可为改变香港土地房屋供应提供充裕资金基础。
承接上文：
关于收地建公屋过程的花费金额，可以古洞北、粉岭北新发展区首阶段发展为例，作一个粗略估算。该阶段预计收回私人土地68公顷、清理政府土地100公顷，牵涉开支包括土地平整和基础工程造价约182.2亿元、征地补偿金及特惠津贴约133.3亿元、详细设计及工地勘测约7.6亿元，三者合计约323.1亿元；同时，该阶段所得土地预计可以兴建21,000个房屋单位，当中18,000个属于公营房屋单位，相关楼宇建筑成本据房委会最新预测价格（公屋每单位约66万、居屋每单位约81万，折合平均约73.5万）大致为132.2亿，连同前述费用合计约455.3亿元。如果参照古洞、粉岭发展模式，一笔2,000亿元款项大概能征收约480公顷新界土地来兴建50,000个公营房屋单位，而在继续有同等比例政府土地支持的前提下，更能征收约300公顷私人土地修造接近80,000个公营房屋单位。
市民都知道土地是香港最宝贵的资产，如果政府清晰界定基金的目的，配合政策支持，让社会认识到基金是为了解决他们和他们子女的住屋需要，对缓解社会张力必有助益。
早在英殖时期，香港已有跟发展土地相关的“专款专用”基金经验，那就是《中英联合声明》附件规定港英政府地价收入一半归于“基本工程储备基金”、一半拨给新设的“香港特区政府土地基金”，并且要“用于香港土地开发和公共工程”；后一基金当时以信托契约形式存入本地的银行，由中、英双方官员组成的土地委员会审核关于动用款项建议，然后提出意见和转交中方作最终决定。回归以后，该基金的相关资产改由特区政府另设“土地基金”接收，随即再被并入“外汇基金”，遂使这昙花一现的“专款专用”基金安排终结。
上届政府曾尝试过重推类似的措施，并且试图透过专项基金来确保发展本地公营房屋的财政基础。2011年6月，时任行政会议成员兼房屋委员会资助房屋小组主席张炳良于房委会周年特别公开会议上，建议当局拨出政府卖地溢利设立“公营房屋发展基金”，用以支持公营房屋供应，满足无法在私楼市场安居的基层、中产市民住屋需要。接着，他作为运输及房屋局局长进入了管治班子，成功跟时任财政司司长曾俊华合作于2014年12月设立“房屋储备金”，不过，资金来源却改为2014及2015年合计约726.42亿元政府存放于“外汇基金”的财政储备投资收益；有关款项继续留在“外汇基金”作为负债项目，由金融管理局负责投资赚取固定息率回报（表七），预留用作资助公营房屋发展计划和相关的基建配套。
可惜的是，在2019-2020年度的《财政预算案》里，财政司司长陈茂波提出：“香港房屋委员会未来几年的预测结余，均会超过400亿元，在可见将来毋须动用储备金。同时，我亦理解社会上有意见认为，房屋储备金独立于财政储备之外，未能全面反映政府财政状况。因此，我会将房屋储备金回拨到财政储备……为免因一次过回拨而扭曲单一年度政府帐目所反映的财政状况，我会在2019/20年度及本届政府任期内，分四年将房屋储备金回拨到财政储备中。”于是，合计结余约824亿元的“房屋储备金”自去年起被逐步回拨到政府账目之中。尽管当局至今依旧宣称相关资产将保持预留作发展公营房屋之用，但因这笔款项及其用途并不会在预算账目摘要独立列出，难免让人质疑它有遭挪作他用的可能。
撇开坊间个别人士有关此一决定属于玩弄财技以掩饰赤字的批评，陈茂波选择将“房屋储备金”的款项回拨库房，客观来说不无合理成份。自负盈亏的房屋委员会近年确实长期录得高额结余，加上政府本身觅地建屋进展缓慢，因此根本毋须担忧欠缺资金应付兴办公营房屋支出，房委会财务小组委员会主席陈家乐在今年初还直言没打算动用“房屋储备金”的滚存款项，而这也是“房屋储备金”成立以来未有一分一毫需拨给房委会的最大原因。此外，“房屋储备金”的财务安排亦将相关资产冻结于“外汇基金”之中，导致政府账目无法完整反映它的投资收益，这不仅从会计角度看存在一定误导性，甚至有机会违反《公共财政条例》关于投资所得要记作政府一般收入的规定，所以“房屋储备金”遭取缔自是无可厚非之事。
然而有一个不能漠视的问题：无论港英时期的“香港特区政府土地基金”，抑或前一届管治班子的“房屋储备金”，两者其实都过度聚焦于限制基金款项主要用在支付工程建筑成本，同时它们基本均未起过任何资助发展项目的实际效果。然而，要全盘规划土地供应与住屋、商业发展，“专款专用”基金便应有与之相匹配的宏观目标，涵盖整个征收私人土地至兴建公营房屋的过程，其间牵涉开支显然不会只有房屋工程成本，举凡征地补偿、调查研究、迁拆建物、清理平整、配套措施等方面的支出俱可以包含在这个基金之中。上列开销过去往往散见于多个政府部门及“基本工程储备基金”账目，若将它们整合起来，应该就能更加清晰展示从“生地”变“熟地”流程的进度和开支，以及巩固公众对政府在解决公营房屋供应短缺一事上的信心。
必须承认的是，设置这样的收地建屋“专款专用”基金有许多事情需要注意，像是透过此一基金注资房屋署、地政总署等相关工作部门时的具体财政分担安排，以及如何跟现在已经包括土地征用与各种工程开支的“基本工程储备基金”协调整合等等。同属特别行政区的澳门在2012年时亦于《公共房屋发展策略（2011-2020）》咨询里研究过设立类近的“公共房屋发展基金”，尽管这个项目至今尚未成事，但其讨论过程有不少意见值得参考，像是一些市民质疑基金的存在将导致政府未来“凭基金的财政情况来决定公共房屋供应量，而非真实社会中的需求量来决定供应量的本末倒置局面”，另外又有人要求基金设立监管制度，让市民知悉个中资金运用机制，港府不妨据此前车之鉴作出改进，尝试拟定出一个更为完善的版本。
举债融资支持收地建屋
最后，收地、建屋、行政、设置基金等毕竟是关于用钱的事，钱从何来是更严峻的问题。陈茂波原本在新一份《财政预算案》估计今个财政年度综合赤字将为约1,391亿元，去到第二轮“防疫抗疫基金”公布后，又把相关推算调整至接近2,900亿元，亦即本港万亿储备来年随时消耗高达三成之多，足见设法开辟新的财政收入来源已经变得刻不容缓。事实上，早在《财政预算案》发表之前，《香港01》便呼吁特区政府重新审视发行公债对增加库入、应付开支的正面作用，而非单纯视之为一个辅助本地发展债券市场的工具。身兼行政会议成员的经民联副主席、商界立法会议员林健锋不久前也曾在电视节目中建议，趁着现时财政储备尚算丰厚之际，政府应该尽快考虑发行债券集资。
港府近日对发债融资终于逐渐表现出认同的态度，像是在4月9日的抗疫记者会上，陈茂波回答关于发行政府公债的问题时说：“大家可能记得特区政府发债一向都有其政策目标。有用作市场发展，例如银色债券和绿色债券，另一方面亦有支持工务工程的。因此若我们要发债，需要让市场清楚明白为何要发债……展望未来，若果将来有好的基建项目、有好的基建投资，在推动这些项目时，我认为发债是可以研究的。”一星期后他再接受报刊专访，进一步提到政府可以为未来的大型基建项目投资发行债券，并且举出值得债券融资的例子，如港铁东涌线延线、西铁屯门南延线与西铁北环线等铁路开发工程或其他沿岸填海工程，但又特别补充说明现时并未就“明日大屿愿景”计划决定举债与否。
在公共财政压力转趋紧张的当下，政府选择性地针对开销较大项目举债融资并不奇怪。只是比起上述大型基建、填海工程项目，征收土地、广建房屋以满足港人居住需求，难道不是更加值得投资吗？近年多名高官都形容解决房屋及土地是特区政府施政的“重中之重”，那么他们在思考举债融资问题时，当然亦不适宜将此件首要任务剔除在选项之外。况且要追赶《长远房屋策略》为期十年却一直落后的公营房屋供应量目标，持续收地建屋累计开支没有可能会比陈茂波之前列举的几个铁路干线开发工程要低，但肯定不致于超过叫价高达6,240亿元的“明日大屿愿景”计划，故此不管是从项目的优先度还是从其开支额度来看，收地建屋应该是更需要特区政府发行公债帮助集资进行的对象。
总而言之，新冠肺炎疫情对本港就业市场造成了沉重打击，这个时候政府若能展现魄力，继续推进公营房屋工程项目，已经能够替以建造业为首的一些界别提供大量就业机会，此外，去年征收土地工作进度有所滞延，亦显示公务员架构有需要增聘人手执行相关行政任务。财政安排方面，应该设置“专款专用”基金用于应付整个收地建屋过程牵涉各种开支，而在财政储备压力骤增的现况之下，举发公债是一个可行的融资途径。俗语谓：“有危自有机。”相信港府官员处理得当的话，是次疫情或许反倒能够成为他们解决某些深层次社会问题的契机。
上文节录自第210期《香港01》周报（2020年4月20日）《设土地房屋基金解深层困局 疫下振经济 建屋不可缺》。
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