存漏洞、欠监管、无罚则 “保就业”计划保雇主还是员工？
上周三（4月8日），行政长官林郑月娥宣布了新一轮“同心抗疫，共渡时艰”措施，当中最引人注目的无疑是“保就业”计划。政府预算用800亿元向全港合资格雇主提供半年工资补贴，借此换取对方承诺不会在这期间裁员。尽管这个“保就业”计划的详情尚未出炉，但坊间已经热烈讨论此一措施，有人认为它无法真正惠及雇员或失业人士，也有人批评计划落实时可能出现大量漏洞。
根据现时政府已公布的资料，“保就业”计划将向所有为雇员作出强积金供款的雇主提供六个月的工资补贴，但并不包括特区政府、法定机构及政府资助机构聘请的员工。计划款项分开两期支付给予雇主，第一期预计不迟于2020年6月发放，约有150万雇员落入涵盖范围；补贴金额会以雇员工资的一半作为基础计算，获补助的工资上限为每月18,000元，水平大致等于去年第二季间本港雇员的每月工资中位数。此外，计划又会特别向未加入强积金计划的饮食、建造及运输行业提供支援，这部份约涉及80万名雇员；至于约21.5万名自雇强积金供款人士，亦可以在计划下获提供一笔过7,500元的资助。选择接受“保就业”计划补助的雇主，必须承诺在此期间不会将员工解雇、减薪或“停薪留职”。
设计无意堵塞漏洞
计划宣布不久，坊间随即流传各种让雇主申请补助无本生利、中饱私囊的“妙计”。劳工及福利局局长罗致光上周六（4月11日）在一个电台节目谈及“保就业”计划时指出：“如果我们真的要尽快推行这个项目，有一些部份可能要容许它松动点，因为如果我守得太紧，设计及推行的时间可能会长很多……只要不是欺诈，在无伤大雅的情况之下，有些事情倒转来看可能都是好事，那反而就没有什么问题。”在节目后，他又向记者重申：“所谓无伤大雅是指有时如果制度太复杂，所付出的代价是迟发放，以及令程序太复杂，我们便要衡量、秤一秤，从该角度而言，究竟可否容许这些较小的问题。”这两段发言折射出港府官员推行这个计划时的苟且态度—为了加快落实，不惜放任漏洞出现。
其中一个例子，就是罗致光在同一场合上被问到申请补贴的雇主可否要求雇员放无薪假期时，他竟然回应指这些雇主需要承诺不会要求雇员“停薪留职”，然而这段话实际是答非所问，因为“停薪留职”一般是指雇主方面向雇员作出暂时不发薪酬、停止工作的安排，但无薪假期却可以是由雇员一方向雇主提出请假休息的要求。2003年非典型肺炎（SARS，俗称沙士）疫情袭港时，政府就曾向立法会议员表示：“雇主须事先得到雇员的同意，才可作出无薪假期的安排。”正正是基于这一原因，近几个月香港劳工市场上出现的许多无薪假期，在形式上都是雇员们被雇主劝诱，甚至威胁而自行申请的。如果政府没打算将相关问题纳入规管范围，那么，计划恐怕仍然难以堵塞雇员被继续要求申请无薪假期的漏洞，跟官员们挂在口边的“保就业”目标有所违背。
疏于监管不订罚则
同样值得注意的是，尽管官员多次声称“保就业”计划是要保护雇员的工资收入，但对监管雇主如何运用补助资金一事并无清楚交代，像林郑月娥宣布“保就业”计划后在记者会上说：“整套计划是非常透明的，我们会发放申请‘保就业’计划的雇主资料，让雇员知道他们的雇主已经向政府申请帮助他们留住工作的‘保就业’资金补贴。如果不给予雇员（资金补贴），我相信雇员应会有所行动，香港亦有一些非常活跃的工会，我相信工会亦会代这些雇员‘出头’，所以我并不是很担心雇主在这个共渡时艰的情况下，会再去滥用工资补贴……”假若她没有紧接其后轻轻带过一句“政府一定会严格地审计和跟进”，有关言论几乎足够令人误会行政长官有意单靠公开申请者的资料，来让工会越俎代庖进行监督。
另一方面，对于未来可能违反承诺裁员或不将金额用在员工身上的申请补贴雇主，政府官员也无意对他们制定具阻吓力的惩罚机制。林郑月娥在公布“保就业”计划当天只提出：“如果发现他有裁员，我们会收回这些金钱，甚至可能要附加费用，这个我们将来会写在细则上……政府一定会严格地审计和跟进。”罗致光则补充了两个惩罚的方法：“一个方法我们称为drawback，即收回该笔工资补贴；第二个方法是在紧接的月份，我们提供的工资补贴会有折扣……我们会有一些条款，容许我们扣回和收回该笔钱。”后来有记者不只一次追问罗致光会否考虑为参加计划的雇主加入刑事责任规定，他始终不肯作出正面回应。再结合前述政府官员放任漏洞出现的心态，可以预期，“保就业”计划最后很大机会不再有进一步的处罚安排。
离地乐观无补于事
政府官员之所以会以为一个存漏洞、欠监管、无罚则的“保就业”计划可以让广大劳工阶层受惠，最大理由无疑是他们异常“离地”的乐观心态。早在2月21日立法会财务委员会审批300亿元防疫抗疫基金的会议上，政务司司长张建宗便说过一句自己相信香港“有良雇主多，无良雇主不多”，并且以此为借口，来避开议员关于如何确保资助款项能“撑企业、保就业”的问题。当罗致光举例说这次“保就业”计划漏洞可能会让无经济困难的雇主领取工资补贴而给予员工花红时，其思想方向显然亦与张建宗的“有良雇主论”相一致。参与设计“保就业”计划的人，大概都沉迷在公务员职级结构薪酬长年只增不减的世界之中，完全漠视公开市场里雇主才是掌握着一众员工薪酬的人，被降职减薪是实实在在可能会出现的事情。
日前本港劳工市场上个别雇主的回应，已经足以证明现实与官员透过“离地”观察得出的评估存在很大差距，譬如部份大型企业为了顾全自身形象，率先表明不会申请项目资助；相反，有一些小雇主是苦苦等到政府公布这新一轮措施，并且评估其潜在补助收入与未来亏蚀后，才正式决定关门倒闭，这些事例与政府起初预料计划将鼓励雇主增聘人手以申请更多补贴的情况大相迳庭。自由党党魁、纺织界议员钟国斌批评，“保就业”计划设想过于理想化，他不排除可能会有雇主于获得津贴之后，随即将原本承担的员工薪金降低，或要求员工放无薪假期；如果这些情况真的发生，将变相导致补助雇主支薪开支的比例增加，同时又减少了雇员的整体薪酬数额，让原本应该受计划保障的对象得不偿失。
社会固然乐于看到管治班子终于愿意承担责任，大力动用财政储备纾缓民困，但在促使相关项目尽速推出之余，仍然需要保证资助真正惠及广大市民，并且继续考虑相关问题未来的可持续发展。无奈的是，在“保就业”计划一事上，政府官员似乎正往相反的方向走，只是打算先用巨额款项补贴雇主，应付短期失业率高企的问题—既非真正保障雇员利益，亦未尝试思考改善大局。趁着现下还有些许时间，“保就业”计划的负责人何不考虑将其改弦易辙、直接容许员工不经雇主申请津贴？或者结合同样备受质疑的救济失业者政策，转为资助一切未退休的基层劳动人口？若将目光放得更为长远去看，是不是还可能将它拓展成为一个本地全民无条件基本收入（Universal Basic Income）的实验机会？
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上文刊登于第209期《香港01》周报（2020年4月14日）《存漏洞、欠监管、无罚则：“保就业”计划保雇主还是员工？》。
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