世卫、《头条》风波背后 香港电台的三个问题
香港社会近年充满政治张力，媒体屡被推上风头浪尖，公营广播机构香港电台尤甚，围绕港台定位的长年争论也再升温。纷纷扰扰背后，矛盾相当一致：港台长年陷于政府部门与公共广播机构的角色冲突，港台内部与其上级、社会不同持份者之间，对港台所发挥社会功能的认知差距太大，难以融和。世界各地都有公共广播机构为普罗大众提供多元资讯与娱乐，传导平等包容等社会价值，港台承载着同样的使命，但却长年未能尽如人意，屡在社会不同力量夹击下卷入漩涡。冰冻三尺非一时之寒，要替港台解困，有必要重新全面厘清其社会角色与定位，制订清晰的绩效指标，并相应调整甚至改革架构，使其追上时代。
有关香港电台的争议，近期可谓一波未平一波又起，最新的一起是港台节目《The Pulse》因向世界卫生组织（WHO）助理总干事艾尔沃德（Bruce Aylward）问及“世卫会否重新考虑台湾的会员资格”而遭非议“鼓吹台独”；2月至3月，警务处长邓炳强两度去信广播处长梁家荣，投诉港台节目《头条新闻》嘲讽抹黑警队于处理反修例运动及抗疫期间的工作，批评内容误导公众；3月初，通讯事务管理局宣布接纳无线电视提出的要求，准许本地免费电视台停播港台节目。
连串风波表面上互不相关，但细究之下却有共通点，都离不开港台的“公营广播”这一身份——不同阵营就此各说各话，但也殊途同归地带出一个不能回避的现实，即港台的“公家”地位使其与其他媒体相比，在节目制作上多了一重明文规定的责任。
具体来说，《The Pulse》访问世卫官员惹起非议，直接原因是提问无视了世卫会员以国家为单位这一事实，以及受访对象职责上并非处理这一事务，更不具备就此作决定的权力。换言之，节目问错了对象，又着意展现受访者窘态，编采团队是否有意挑起政治争议，难有定论，但难脱准备不足、不够专业之过。社会争拗点放在相关提问隐藏的政治意涵，不同持份者或多或少按各自立场作出了判断。若节目由私营媒体制作，换来的大概也就是受众各自用颜色对其标签并决定是否继续捧场，但港台作为政府部门，却受《约章》规范，当中列明港台的公共使命包括增加市民对“一国两制”认识及培养市民对公民及国民身份的认同感。港台的上级、商务及经济发展局局长邱腾华便是以此为据，表明港台必须有正确认识，不能偏差，身为港台总编辑的梁家荣更必须对此负责。
至于《头条新闻》风波，警方指控节目嘲讽抹黑警队，港台回应节目一直以来以嘻笑怒骂形式反映社会现象和不同看法。外界争拗点放在警方是否试图干预港台编采自主，但港台顾问委员会上月中讨论后认为邓炳强的投诉“初步有理据”，要求广播处长跟进及交代。委员会同样是依据《约章》，指出港台需要提供准确而持平的新闻报道、资讯、观点及分析，以加强市民对社会国家及世界的认同，既要恪守编采自主原则，也要发放准确并具权威性的资讯。
伴随着这一场场风波的是不同政治势力之间针锋相对，建制派批评港台散播暴力仇恨，违反持平原则，威胁削减港台拨款；泛民主派力撑港台恰当履行公营广播机构的职责，矢言助其维护编采自主。这些角力，骨子里反映出社会不同持份者对港台应有角色的分歧。对建制派而言，既然港台有负政府部门的角色，理应“闩水喉”惩罚；包括泛民在内的支持者则认为，港台反映了对政府不满的真实民意，履行了公营广播机构职责。由此延伸的争论是，港台每年花费10亿元公帑，是否物有所值？一方面，港台屡屡在坊间进行的传媒公信力与节目质素评比中取得佳绩，但另一方面，其节目整体收视绝对称不上理想，通讯局取消免费电视台强制播放港台节目的要求，便带出了港台这一营运困局：即使有自家电视频道，节目内容却极为有限，远远无法成为观众主流收看的选择，与免费电视“分家”后，观众人数恐将进一步收窄。
从纷纷扰扰的争论中剥茧抽丝，香港电台有如“四不像”，虽为政府部门，但并非官方喉舌；为大众提供资讯娱乐，但从市场角度衡工量值却像个大花筒；历年来虽然确实制作了一些有质素的节目，有的甚至被奉为经典，但与其他国家或地区的公营媒体相比，整体表现难言理想。由此带来的问题是：若以收视、收支为衡量其表现的关键指标，港台在残酷的市场现实中恐怕只能结束经营；若非要贯彻政府部门职能，港台就需加强为政府作政治宣传，发挥“官媒”本色。这两种情况必然都非香港社会所乐见。事实上，围绕港台何去何从的问题，香港社会多年来一直在摸索的是第三条路，即让港台变身为像英国广播公司（BBC）那样既有公信与影响力，又能做到收支平衡的公营广播机构。这个愿景不应一直在拖宕之中沦为空中楼阁。要切实找到突破之路，则要先梳理清楚港台角色冲突的起源及履行公营广播角色不足的原因。
角色矛盾源远流长
港台自1928年成立起隶属政府部门，之后的四十多年，港台的公共广播理念不强，纵然政府曾在1956、1960、1970年研究把港台脱离政府体系，但结果均认为不可行。香港中文大学新闻及传播学院导师梁丽娟长期关注香港电台发展，她接受《香港01》访问时说：“在无线电视未发牌之前，政府曾考虑应否扩张港台，但当时港英政府不愿承担财政包袱，故决定发牌给无线，这反映政府当时不够决心。”
转捩点出现在上世纪七十年代初。1972年，何国栋（Jimmy Hawthorne）由BBC借调来港担任广播处长，他主张港台新闻部有采访及编辑自主权，港台遂于1973年成立新闻部，不再由新闻处提供新闻简报。此段期间，电台部有直播对答节目《太平山下漫步》协助听众了解问题，甚至请官员解答疑难，是今天烽烟节目的雏形。电视部亦制作了《狮子山下》、《铿锵集》等节目，既反映社会现况，亦批评政府政策。之后制作的《观点与角度》、《针锋相对》，邀请不同界别人士和市民出席，解释辩论政策，然而市民在节目上大力批评时政，港台因而曾受官员、商界投诉和施压，两个节目分别维持一年多、两年左右便结束。
后来有研究整理港台呈交的报告和会议记录，指港台认同要反映市民意见，而且要敢于冒风险。这见诸于八十年代电台部的《八十年代》、电视部《城市论坛》和《头条新闻》等节目。政府在1983年12月的文件列明，港台“不能被视作政府的宣传机器”。可以这样说，港台的公共广播角色诞生于港台内部、市民的需要，亦得到港英政府接受。
在八十年代中后期，政府提出公司化香港电台，仿效BBC，名副其实履行公共广播，脱离政府部门，惟政府和港台未能协议员工过渡安排，加上正值中英政治争拗，公司化在1993年石沉大海。即使如此，公共广播理念植根港台，而且在回归后愈来愈强，与其作为政府部门的内在矛盾也愈发明显。
泛民主派认为公共广播应敢于批评政府、坚守编采自主、维护人权和自由，并立足于这些理念支持港台。建制阵营纵没明言要港台成为政府“喉舌”，却不满港台冷待或针对他们，斥其违反持平原则。回归之初，全国政协常委徐四民批评《头条新闻》“阴阳怪气”，时任特首董建华批评《头条新闻》“低级趣味”；到反修例风波爆发，建制阵营群起攻击港台散播暴力仇恨，不满节目一面倒反对政府。
毋须当“喉舌” 须改革服务
政府在2006年启动公共广播服务检讨，2009年完成，结论是港台维持政府部门的地位，但另与港台订立《港台约章》，订下港台使命和公共目的，重申港台公共广播地位（表一），往后亦称呼港台为公共广播机构。当时不少评论指出，确立地位无助消弭港台角色冲突，当下《头条新闻》风波可说是争议的延伸。
要解开这个结，终归要厘清港台角色。港台承担香港公共广播任务，这个定位本身没有问题，这个定位也不代表它必须同时承担政府喉舌的责任。在现有政府架构里，港台毋须、也不应做政府的传声筒。要发布政府信息，政府新闻处胜任有余，港台只需跟足要求，确保节目内容持平，给予政府足够时间解释立场和政策，安排时段播放政府信息便可。2018年底，商经局长邱腾华曾称港台有公众使命，与新闻处工作不同，两个部门没有合并意向。
过往关于港台评价及节目质素的调查显示，公众普遍认同港台履行《港台约章》订下的公共目的和使命，不少节目获好评之余更加夺奖。虽然如此，回顾过往审计处审计报告和比较不同地方的公共广播机构经验后，不难发现港台仍有缺失，大有改革空间。
一、如何提升收视增影响力？
如上所述，港台依靠多项成效指标评估服务表现，在节目方面，主要包括收视率、欣赏指数、公众满意度调查和投诉数字。欣赏指数的目的是改进香港电视界的整体节目质素，并希望成为收视率以外的专业指标。梁丽娟曾经参与评审工作，她解释商界和广告业会留意高欣赏指数的节目，认为这些节目吸引特定观众，比播广告、赞助节目的收效更大。
但是，港台经常引用欣赏指数和观众调查，与其说是商业考量，毋宁说是因为节目收视率长期低迷，难与无线（和已结束免费电视业务的亚视）匹敌。港台通常回应，部份节目照顾小众，加上惯性收视，用收视率评估港台节目表现并不公平。其实，审计署在2018年发表的审计报告亦同意单以收视率作为节目表现指标并不妥当，但同时指出港台的反驳不够说服力。收视率即使不是唯一衡量质素标准，亦是重要标准。港台部份节目即使有高欣赏指数，但认知率普遍低于平均，有些更只有一成左右，其实是浪费制作团队的心血。
近年惯性收视现象已见松动，两条商营免费电视频道ViuTV和香港开电视也在探求策略，这些商营电视台既要争取观众，又要避免亏本，面对双重压力。相对来说，港台免去商业压力，已有一定优势，既然节目能够叫好，港台应构思如何能够同样叫座。
电台广播亦不可忽视。电台收听调查显示，近年港台每年听众人数超过300万，按频道计算，听众每天平均花1.4至4小时收听，在影像占优的社会来说，其实不俗。当然，审计报告亦点出英文台、普通话台及针对长者的频道收听率下降，建议港台改善。流失听众是世界各地电台共同面对的挑战，尤其是互联网轻易吸纳了小众。审计署虽然没有提出较为激进的方案，例如整合频道，但港台不应排除这个选项，以调拨人手和资源到更有需要的范畴。
审计报告特别提及社区参与广播计划（CIBS）的认知度偏低。计划原意推广多元文化社会、提升公民意识，鼓励小众发声，但2017年电台收听调查结果显示，只有21%受访者认识CIBS，负责播放的第七台听众人数只为全港人口2.3%，较在港少数族裔群众比例还要低。听众太少，节目不能发挥推广之效，甚至连鼓励小众参与也谈不上，若能在较多人收听的第一、二台广播，就能接触更多听众，回响相信会更广。
二、如何建立香港形象于国际？
其实，公共广播机构的目标观众不限于当地民众，还可面向世界各地， BBC、日本放送协会（NHK）和韩国阿里郎电视台（Arirang）都是例子。这三家电视台自设英语卫星频道，海外人民可以透过电视或互联网观看。
设立海外公共电视电台节目频道能够展现一地的软实力。例如NHK的经营目标之一是“翻开日本多元文化、传统和创新，给观众最新经济和科技状况，是世界走进日本和亚洲的门户”；阿里郎电视台的经营目标之一是“擦亮韩国在国际社会的形象，透过与外地广播企业合作，改善与外国的关系”；BBC更不用多说，早已成为英国在国际社会的代表，其五年前的《新闻的未来》报告，强调BBC国际频道是英国“独特资产”，提醒BBC必须不断壮大，才能成为国家的“价值大使”和“软实力代言人”。
也许，无线电视早已在海外站稳阵脚，节目制作量和器材投入均较港台丰富，近年更开拓OTT平台，毋须多一个海外香港频道。不过，无线多推销综艺娱乐，放在新闻资讯上的比重较少，而且使用中文播放，缺乏英语频道，港台可以补其不足。再者，香港是国际城市，是中西文化交汇之地，港台有条件发展海外媒体服务，在节目展示香港的风土民情、时事资讯、社会状况，亦可透过节目揭示社会问题，好让各方有识之士提供解决良方。既然推动香港的多元开放文化是港台使命之一，而一些港台作品享负盛名，港台何不输出优秀节目，对外展现软实力？
三、如何改革财政，积极开源？
要执行上述两点，需要大笔额外资源，政府注资必不可少。当然，在社会弥漫政治矛盾的当下，向港台拨款是一个敏感议题。要说服政府、立法会和公众增加港台资源，港台须以身作则，检讨现时资源是否用得其所。
2018年的审计报告道出港台的产出和收效不相称，除了上文提及的低收视率、收听率，还有教育电视制作成本高但产出低，2017/18年度每小时制作成本达158万元，是2008/09年度的一倍有多。这个金额可说高得不合理，港台电视节目外判计划的每小时制作费粗略估算为40万至80万元，只是教育电视同等时段的四分之一至一半。
另一边厢，教育电视节目观众量持续下降，每家幼稚园及中学每班平均收看节目量维持在单位数，每天在电视台播放的时间逐渐缩至一小时，来年度的拨款预算更归零（表二），港台与教育局计划另商合作方法。明知观众数目不断流失，若港台在数年前决心把教育电视转型，上亿的公帑就可投放在其他部门，或者制作更多节目，带来更大禆益。
节流以外，港台更需开源。一般人认为港台资源百分百来自政府，其实港台是有收入的，2017/18年度便有2,070万元，惟与全年开支10亿元相比微不足道。港台不但有人才，更有版权这个宝贵资源，可惜都没有好好利用，就节目内容发出使用许可（或称内容授权，content licensing）的收入仅为230万元。在港台顾问委员会会议上，有成员便曾建议这方面有助港台探讨开源，推广优秀节目，管理层回应会考虑委员会的意见，并会适时跟进。
外地同业经验亦有助港台思考如何开源。台湾的公共广播电视集团是当地播放公共电视的机构，其财政来源与港台相似，大部份由政府补助。2018年，台湾政府补助约10亿新台币（约2.62亿港元），相当于公视支出三分之一、25亿新台币（约6.5亿港元）收入的四成。
公视不时批评政府补助不足，削弱节目质素。但在争取更多补助同时，公视积极开拓收入来源，如在该台制作的剧集带挈下，2018年度销货收入占总体收入的3.62%，这个百分比看似不多，但若撇除获批执行政府外判制作节目的收支，公视销货收入占总收入7%至8%。另外，公视亦尝试与外地公司合作，又向线上影音平台预售播映版权，从而争取更多资源制作重头剧，透过剧集“省招牌”，《通灵少女》、《麻醉风暴二部曲》便是例子。
对于上述审计署的建议，港台大致同意，接下来的问题是如何落实改革，改善财政兼拓展收入，对外证明港台决心去芜存菁。只有如此，港台一直要求的增加拨款和兴建新广播大楼才更有说服力。增加资源后，可以增加人手拍摄首播节目，善用自家频道，减少重播。若能制作更多原创节目，有助建立观众对频道的支持和忠诚，带动港台眼中的小众节目收视率上升，更能发挥公共广播的影响力。
随着本年度《财政预算案》恢复审议，港台争议势必继续发酵。诚然，任港台如何强调自身的公共广播任务，外间仍不乏声音把港台等同“官台”、传声筒，港台内部左右做人难。可以肯定，类似《头条新闻》的争端早晚重演，徒添社会内耗。港台要真正履行其作为公营广播的社会使命，脱离政府编制，引入董事局形式的管治体系，分散财政来源，与政府维持关系同时保持一定距离是可取的方向。
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上文刊登于第208期《香港01》周报（2020年4月6日）《 世卫、《头条》风波背后 香港电台的三个问题》。
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