救失业本应有招 政府屡屡拒检讨致错失时机
反修例风波加上新冠肺炎导致本港百业萧条，亦暴露了劳工制度两大痼疾：失业者顿陷财政困境；保得住饭碗的员工被迫放无薪假，收入欠缺保障。 1997年亚洲金融风暴、2003年沙士（SARS）疫潮及2008年金融海啸同样严重冲击劳工市场，但社会事后没有制订措施，提升劳工支援，缓解失业和就业不足问题，结果如今又只能用零碎、短暂措施纾困。政府所谓“保就业”，其实时刻也应要做，不应等危机到来才“临急抱佛脚”。
政府统计处2月中最新数据显示，失业率由去年中2.8%低位回升至3.4%。消费和旅游相关行业合计失业率达5.2%，处于逾三年来高位。建造业情况更严重，失业率达5.7%，有行业工会指因为工地防疫措施不足、材料未能到港，或者工友困在内地等因素，半数会员已停工，指实际失业人数远超官方数字。回顾过往经济衰退，建造业的失业情况也相当严峻，金融海啸时失业率达11.9%；2003年SARS期间更达19.7%， 涉及6.43万工人，即几乎每五名工人就有一人失业。
高失业率向为危害社会稳定的警号，一个人失业，往往代表家庭失去经济支柱。问责官员预测日后香港失业率升至5%水平，以此比例推算，香港未来的失业人口将近20万人，即可能有60万至70万人口受苦。经济逆境的冲击遍及各阶层，基层承受能力无疑更弱，而且负面影响远远长于几个月的无业日子。香港社会服务联会去年发表报告，引用政府统计处2014/15年度数据，指居住私楼的基层住户，光是房租便要花掉每月开支的44.4%。眼见失业期愈来愈长，他们大抵会节衣缩食，“唔够食都要交租”，损害生活质素。即使找到工作，薪金可能较以往减少，往后要花一段时间才能再建立积蓄。
现有失业支援杯水车薪
失业原因复杂，但各行各业劳动人口都是维持社会运作的齿轮，即使用最严苛的眼光看，也不能以诸如“失业者不求上进”等偏颇态度任之由之。事实上，对任何政府来说，无论是就业还是失业保障，都是其管理社会分配的份内事，香港当然也不例外。目前香港的失业支援措施包括失业综援、遣散费和长期服务金、再培训计划及聘用雇员津贴等，看似层层筑网，但只要了解措施内容，就会发现当中漏洞处处，难言对症下药。
失业综援是综援一个子类别，它跟伤残、单亲等综援分类的最大分别是要求申请者必须积极找工作。失业综援一直为人诟病，首先，“综援养懒人”的污名根深柢固，有符合资格者不敢求助。其次，申请限制过严，如同规定有需求者未到弹尽粮绝，就不应到社会福利署叩门。目前单身健全成人的资产限额为3.2万元，三人家庭而成员健全的资产限额为6.45万元。若然家庭另有成员有入息，入息不可超出指定总额。再者，领取综援者要同时参加“自力更生支援计划”，鼓励及协助综援人士寻找工作。正如《香港01》上月报道，只有约四分之一参加者能够脱离综援网或者找到工作，受访社工和参加者亦批评该计划未能改善家庭困难，只是不断催促觅工就业，成效有限。
遣散费和长期服务金是雇主解雇员工的补偿，亦是增加雇主解雇成本，避免动辄裁员的方法。两者有失业保险的元素，但众所周知，强积金的雇主供款部份的累计权益，可以抵销两金赔偿金额。失业者变相透支了退休福利。
再培训计划分两类：恒常计划和去年10月推出、专为去年6月后失业或就业不足人士而设的“特别．爱增值”计划。两个计划本质相似，均为鼓励求职者报读课程，出席率达标后可取得现金津贴。至于聘用/留任津贴，对象是愿意招聘特定对象的雇主，例如针对60岁以上人士的“中高龄就业计划”。政府鼓励打工族多学技能及鼓励老板多聘用特定群体，本无问题。问题是，此等计划在就业市道畅旺时较能发挥功效，但在市道呆滞期间，企业即使不裁员减薪，也纷纷冻结人手。
说到底，最能给失业者应急的是失业救济金，香港目前没有相关制度，两大工会职工盟和工联会分别倡议政府设立紧急失业救济金，以及自行筹措紧急失业慰问金，由于没有入息和资产审查，亦毋须证明正在积极求职，它们可谓最宽松的派发形式，形同“派钱”。相比之下， 失业救济金在外地的领取要求一般较严谨，大致有两种。一是失业者已经取尽失业保险金限额（例如奥地利的Notstandshilfe），二是失业者根本不符合领取失业保险金资格。领取救济金期间，失业者要不断觅工和参与培训。有些国家（例如美国）没有专门失业救济金项目，失业者用光失业保险金后，就要申请广义的社会援助。由此看来，香港的失业综援就是介乎失业救济金及社会援助之间。
如上所述，不少发达经济体在失业救济金之上，设有失业保险，是失业者的第一层保护。失业保险制度有过百年历史，最先设立的是欧美国家，在一战前冒起，两次大战之间普及。东亚地区步伐慢一点，中国内地、台湾、韩国、日本在二战后设立失业保险制度。失业保险的主要目的是为失业者提供暂时收入，避免即时陷入经济困境，亦避免失业者因为短期经济压力而被迫接受差劣工作或放弃再培训机会，长远有助社会经济发展。
失业保险通常是强制性，由雇主和雇员共同供款，有些地方的政府亦会加入。缴纳人数愈多，愈能摊分失业风险，万一有国民失业，他们可以政府制订的准则领取保险金，原则是金额能应付一般生活开支。失业保险金跟投入额挂钩，一般为月入的某个比例（即工资替代比率），另加封顶线。要领取保险金，通常要符合三项资格，一、雇员失业前已供款一段时间；二、非自愿失业；三、失业者不会退出劳动市场，而且规定持续求职或参加培训。因应各地制度不同，保费、领取期和工资替代比率，持续觅工的要求等特征的差异甚大。
剩余福利观扼杀失业保障
诚然，即使在实行失业保险的国家，国民对计划的成效和道德基础也争论不休，在经济不景气的时候，抨击就更大。香港没有失业保险，但有别于劳工及福利局局长罗致光早前在网志的说法，香港社会在过去二十年，数次讨论失业保险是否可行，包括经济顺境和逆境时期，只是政府要么一口回绝，要么不了了之。回顾几次讨论，可以反映官商民三方过往对全民理念的社会保障相当忌讳，即使后来风气渐变，但制度建设难追，有招数亦难以使出。
首先，以前政府、商界和民间均相信支援失业者的最佳策略是培训和觅工，有工作就能脱贫。若果失业者有长期经济需要，综援是全面的安全网。此等论调在前文解释失业综援弱点时已经反驳。1995年，时任工联会立法局议员陈婉娴动议政府设立失业援助金，援助趋升的失业群体，政府立场清楚记录于其中，其时罗致光为社会服务界议员，可惜缺席会议，未有表态，不过当时他所属的民主党连同自由党等29名议员联手反对议案，支持议案的有17名，包括工会代表、民协和民建联议员。
这不只是政治立场的分歧，更是社会保障意识形态的分歧。当时民协提出修正案，跟陈婉娴原议案相似，惟规限领取期，但民主党照样否决。更重要的是，民主党的修正案不见得特别好，仅提出放松申请综援资格，并无跳出综援机制。可想而知，剩余福利观（Residual Welfare）主导了政府和议会，尽管上世纪九十年代的社会保障系统比七十、八十年代已较进步，但谈不上周全。
第二，政府担心社会保险引来诸多反效果，违背制度原意。2001年，时值亚洲金融风暴后期，失业率再次上升，财经事务局详细回应立法会议员提出设立失业保险，其间罗列了一堆反对理由，除了从既有措施取得支援外，还有四项后果：一、失业保险是把较少失业者的供款补贴较常失业者，但他们未必是最有经济需要的群体，浪费资源；二、雇佣双方也有意借用保险金为后盾，雇员得以时而工作，时而离职或被裁；三，政客将来会调低保费调高补偿额，失业保险最终破产；四，查核滥用个案行政费高。报告判断失业保险弊大于利，不可落实。
失业保险制度并非完美无瑕，也非唯一的失业保障，要兼顾失业者福祉，同时要使制度运作下去，各地政府不时调整资格和发放准则。例如瑞典在1993年下调替代率，由失业前月收入九成降至八成，再在2007年降至65%。国际劳工组织去年发表报告，综合世界各地的失业保险，指出不少经济体的政府要求工作满12个月才合资格申请，申领初期替代率约为六至七成，比例随申领时间而下降，并设有最长申领期限，由数个月至两年不等。失业保险不可单独存在，必须配合再就业政策，顺利由一份工作转到另一份工作，要参加职业培训，定期求职和到求职中心，证明愿意积极重回劳动市场，劳工部门提供个案经理协助失业者配工。另外，违反规定者会有惩罚，例如减少和中止发放保险金。换言之，制度的漏洞可以补救，未必如当年政府预计般巨大。
第三，民间长期抗拒强制供款、全民供款模式。香港实施简单低税制，市民和商界惯于缴交税款，再由政府提供社会保障，保障事宜由个人和家庭应付，因此，对于供款式的保障甚为抗拒。2000年香港实施“到喉唔到肺”的强积金制度，供款不够退休，累计金额随股市波动。随后讨论医疗保障时，政府选取自愿医保，无法强化健康风险分摊。
到了近年，社会风气渐变，开始接受全民供款的保障制度，民意调查显示，愈来愈多市民支持全民退休保障，接受政府注资，雇主雇员共同供款模式，但政府抱缺守残，拒绝分摊退休保障的方案，选择全由税收支撑的长者生活津贴。也因为这样，社会亦搁下了深化供款式社会保障的契机。
政府当年极力反对失业保险，但普遍实行失业保险的亚欧地区，不少也挨得过金融风暴和金融海啸，未至于崩盘。香港有能力取长补短，设计出一个可以长远运作的失业保障方案。若果社会早日改革失业保障制度，趁在经济环境好的时候，把握劳工市场活跃、政府财政储备充盈的时机，设立失业保险，改善失业综援，取消强积金对冲，那么今天即使遇上经济逆风，政府就可以利用这些措施，缓解失业者及其家庭的即时经济压力。相对而言，全民派钱、“防疫抗疫基金”可能消减一些民愤，却无法准确和持续地对应失业者需求。
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上文节录于第205期《香港01》周报（2020年3月16日）《劳工市场结构问题不容拖 写在下一次就业危机之前》。
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