【港铁出轨．深度】公营机构何以沦为毋须问责的“独立王国”？
港铁上周二（3月3日）发表调查东铁线列车出轨报告，指出铁路维修保养有疏漏，前线人员失误，但却未有回应管理层责任等问题。政府设立公营机构或将服务公司化，本意为了改善政府架构、提高效率，既可应付日益增加的公共服务需求，又可舒缓当年财赤。但几十年后，这些机构不断膨胀，但却未能达至社会期望，如港铁故障、医管局公立医院床位不足等，影响公共服务的质素，但却不见问责。究竟政府有否为监管公营机构定下准则？如有，又是否形同虚设？
公营机构的出现始于七十年代。1972年，时任港督麦理浩聘请国际顾问公司麦健时公司，研究香港的管治体制，翌年发表《麦健时报告书》（McKinsey Report），为了应付政府财政压力，及日益增加的公共服务的需求，报告书建议可成立公营机构外判权力，或将公共服务私有化，以减少政府负担。现时香港公营机构逾400间，医管局、机管局、香港电台、香港房屋协会、机管局及各大学等，以至政府作为主要股东的港铁，均由公帑支付营运。
去年9月东铁线列车出轨，造成八人受伤。港铁于今月初（3日）公开调查报告，指肇事路轨间距过阔，导致意外。港铁管理层将事故归咎于“涉事路轨位置特殊”及前线员工认知不足，惟报告揭露阔度早已超标，但无人跟进，而维修员亦无上报，因此管理层不知情，在记者会亦未有回应管理层责任等提问。
港铁将矛头指向前线员工，引起社会不满。时至上周四经多次被追问管理层需否就出轨一事负责，港铁常务总监刘天成表示，出轨事故属个别事件，已接纳调查报告建议及展开程序，包括与涉事职员会面，及研究会否处分涉事员工与管理层。
港铁在同日公布去年业绩，盈利达119.32亿元。近年来，港铁被形容为“独立王国”，提供集体运输的公营机构业务庞杂，本业却事故频生，由兴建铁路超时超支、日常营运到维修保养均出现问题，但却无人问责。是次事故明显反映铁路维修保养存在疏漏。前线技术问题背后，必然涉及管理问题，在不少市民眼中，不少像港铁般提供公共服务的机构均难以被约束，究竟政府有没有完善的监管机制？又或者政府有否设立机制，确保拨款资源运用恰当？
监管一直靠指引？
公营机构定义甚广，包括法定及非法定两种模式，主要负责特定的公共服务、进行监管及咨询等工作，但并非政府部门，因而在决策上拥有较大自主权。一部分公营机构由政府每年出资如香港电台、平机会；另一部分则以商业原则经营如机管局，政府有权委任最少半数的董事局成员；政府亦有将公共事业私有化，港铁公司便是一例。
如就法定机构而言，成立相关机构的条例有具体的法律条文规管其运作，而政府先后于2004年及2008年发出资助机构财务监管指引及公营机构管治的指引，前者提出机构设立适当的成本控制及监察制度等要求；后者指出妥善管治架构的要素：
（一）要求法定组织提交拟议的来年事务计划书和收支预算，供政府批核；
（二）要求法定组织向政府提交年报、帐目报表和核数师报告；及／或
（三）视乎法定组织的性质，当局可委派政府代表出任法定组织的当然成员或派员出席法定组织会议，及／或与法定组织举行定期会议，以了解其行政及营运情况
可惜的是，这些均只属基本动作，政府没有对机构作更高的营运要求。事实上，社会早已发现公营机构的毛病。早在1998年，当时赤𫚭角机场启用初期曾一度出现混乱，如客运大楼电脑出现故障、行李输送系统出错、短暂停电及停水停等，随后当局决定调查这场大混乱，独立调查委员会、香港立法会调查新机场事故委员会及及申诉专员分别发表报告。
报告指，不论是机场发展策划委员会，还是机管局董事会，都未有履行本身职责，起到督导的作用，但却没有建议要对失职及需要承担责任人士提出问责或处分，时任民建联立法会议员刘汉铨便在立法会会议上批评，毋需负责，当中症结在于政府无法有效监管公营机构，但一直以来，公营机构的问责及监管模式仍不时遭到挑战。
立法会议员叶刘淑仪曾在2009年提出“设立公营机构营运准则”议案，提出部分公营机构出现罔顾成立的目的、公众利益等问题，促请政府设立公营机构营运准则，如公营机构必须符合成立目的、符合社会的整体利益、遵从严谨的企业社会责任指标等，当时的财经事务及库务局局长陈家强在立法会会议上表示，公营机构在管理和监管相关事务时拥有自主权，硬性订定一套标准，未必切合个别机构的情况，更有可能会妨碍机构的有效运作，议案经修正案后获通过，惟政府仍无动于衷。时至2010年，效率促进组（现为效率促进办公室）出版《受资助机构企业管治指引》，但仍不具约束效力。
弹性监管等同外判责任？
那么《公开资料守则》（“《守则》”）又会否帮到忙？参考申诉专员公署的主动调查报告，《公开资料守则》只涵盖廉政公署及金管局这两个公营机构，而其他公营机构则可自行选择是否采纳《守则》，但即使如此，他们仍不会受正式监察。政府一直认为公营机构的性质、职能各异，运用一套特定准则监管公营机构并不可行，认为可由相关决策局就公营机构的管治架构作个别检讨，配合社会需要。去年3月特首林郑月娥回应港铁丑闻时表示，机构工作量日益增加，难免出现管治问题，政府愿意加强介入公营机构协助更新，但这一年来毫无动作。
一直以来，公营机构管理层不属公务员系统，而职位的聘用标准、方法和程序的透明度甚低，公众本不了解管理层的聘用标准，又不清楚合约的要求与责任，因而质疑公营机构沦为政治酬庸的温床。公营机构由公帑拨款，行使法例上赋予的公共权力，为社会提供公共服务，理应接受公众监察。政府外判工作，不代表外判了责任，否则只会有更多个透明度低、权利和毋需问责的“独立王国”出现。
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