【财政预算案】开源空洞节流乏力 预算案为港克服难关了吗？
上周三（2月26日），财政司司长陈茂波在立法会宣读2020/21年度《财政预算案》，演辞作结前说道：“我们同在这片土地上生活，本是休戚与共、唇齿相依……即使理想不同，我仍希望大家搁置分歧，创造化解矛盾的空间，一起推动香港向前。”社会和解诚然是大多数香港人心愿，陈茂波在本为谈论财政事务的预算案中作此点睛之笔，也许是想向社会展示其作为公共资源大掌柜的政治承担，然而回看新预算案的内容，它能否真正帮助“推动香港向前”？答案似乎是否定的。
相较过去历年，新一份《财政预算案》在整体开支运用方面的最大特色，就是增拨许多资源投放在一次性纾困措施，导致按政策组别列出的公共开支出现了高度偏重经济领域的情况（表一、表二）。回归首七年政府预算投入经济政策组别的公共开支合计约为1,280亿元，过去四年同一数字则为1,288亿元，而今个财政年度却高达1,269亿元、占全部开支预算的16.4%，创下回归以来的历史新高。这种资源分配方式呼应了陈茂波屡言“撑企业、保就业、振经济、纾民困”的预算编订方针，将振兴或稳定香港经济列作《财政预算案》的首要任务，而他更加说：“我决定推出大规模的逆周期措施，涉及超过1,200亿元，尽力回应市民的期望……我相信唯有这样做，才能在市民和企业努力克服难关之际，为大家提供帮助”。
不过，在公共财政资源有限的情况之下，偏重经济无可避免就会顾此失彼，压缩了原本能够投放在其他政策组别的开支，譬如教育领域今年获拨入的公共开支总额预算约为1,123亿元、占全部开支的14.5%，创下了与经济领域相反的历史新低点；就算只看经常公共开支，政府近年花在教育的资源比例也一样出现下行趋势，预算经费占比由回归初年的21%以上跌至近三年的不足20%（表三）。除此之外，本年度环境及食物政策组别约400亿元的开支占全部公共开支总额预算的5%，亦是平了2011年的最低纪录；至于卫生领域约977亿元和社区及对外事务领域约255亿元的开支预算，二者分别占全部公共开支总额预算的12.6%与3.3%，较之近十个财政年度平均的13.2%和4.0%都有显著下跌（表四）。
刺激经济轻待民生
在目前社会运动冲突及新型肺炎疫情的冲击下，没有人会排斥今天政府利用陈茂波口中的“逆周期措施”来帮助香港渡过难关，然而维持一个社会的可持续发展，绝非单靠短期措施刺激经济领域就能做到，尤其如果它们反而占去过多教育、环保、卫生、社区等其他民生领域原来用作保障社会可持续性的开支，那就更属于喧宾夺主、本末倒置了。这种短视态度从应届政府上任乃至更早以前其实便一直存在，只是香港享受着往昔辉煌经济成果留下的宽裕财政储备，加上未像过去一年那样不断出现突发性的意外开支，导致问题拖延到今日才终于浮上台面。政府官员未来必须深切反思公共财政资源的调配方式，不能继续用“头痛医头、脚痛医脚”的浅薄态度处事，而是设法全方位提高本地各方面的可持续发展。
新兴产业发展缓慢
况且《财政预算案》纵然投放大量资源在经济领域，但却未能有效帮助新兴产业发展以保障经济可持续发展，像今年度又再度重申“寻找新的增长动力，积极发展新兴产业，扩阔经济基础”、“保持经济增长与活力，并寻找新的经济增长点”，可是这些话我们已经听了很多年。提供适当经济环境“开发新兴产业”一事本身即为《基本法》第118条订下的规定，回归之初首任行政长官董建华便用“高增值行业”名义鼓励发展科技、创新产业，并且最迟于2005年《施政报告》便有“新经济增长点”的说法，后来国务院前总理温家宝更将支持香港“培育新的经济增长点”写进2010年政府工作报告；就连2017年陈茂波首份《财政预算案》，也一早说过“支援优势和新兴产业，寻求新的经济增长点，令香港经济能够持续和多元化发展”。
那么多年来提拔香港新兴产业的成绩怎样？2002/03年度《财政预算案》确立了金融服务、贸易及物流、旅游、专业及工商业支援服务为香港的四个传统主要行业（“四大支柱”），2009/10年度《施政报告》则因应经济机遇委员会的建议提出了文化及创意、医疗、教育、创新科技、检测及认证产业、环保六项可以进一步发展的优势产业（“六大产业”）。
十年来“四大支柱”占本地生产总值百分比始终在一半以上，而“六大产业”却仅占一成以下（表五、表六）。从2008年到2018年，贸易及物流服务行业占比减少了4.4%，旅游与金融服务行业占比则分别增加1.7%与2.6%，可见贸易及物流萎缩的部份刚好都由同属“四大支柱”的后二者吸收，反观“六大产业”合计占比上升也只是1.5%，其中检测及认证产业占比更是一直停在0.3%。
在当初提出“六大产业”的时候，时任行政长官曾荫权紧接着说政府的策略是紧守“大市场、小政府”原则，主力帮助新兴产业“拆墙松绑……移除对产业发展的障碍和协助开拓新市场”，而近十年来的惨淡成绩足以证明上述策略完全错误。应届政府已经相对少将“大市场、小政府”原则宣之于口，但其实际表现还是倾向“拆墙松绑”完事，像是2018/19年度《财政预算案》强调政府角色为“促成者”、“推广者”，相关措施主要还是“提供支援、开拓市场；并检视法规及税制要求，拆墙松绑，创造有利营商的环境”，这种方针到近两年仍然未见太大转变。即使单说“拆墙松绑”一事，政府所为多数亦限于针对既存的经营环境，并未触碰政府、业界所提供的各种资助计划条件，很难惠及有意投入新兴产业的年轻人。
长远投资尚须改善
当然，政府官员也不是完全没有考虑如何为长远着想而投资未来，像是陈茂波去年宣布邀请资深财经界人士成立专家小组探讨“未来基金”投资策略，研究方向为“争取较高回报的同时，巩固香港作为金融、商贸和创科中心的地位，长远提升香港的生产力和竞争力”。该小组建议政府应设立“香港增长组合”投资“与香港有关连”的公司、项目或基金，并且“最初授权不应投资于香港的房地产公司或项目”，管理方面也需要跟“外汇基金”分开、严防高官利益冲突以及公开其管治安排、投资目标、首笔拨款、长期回报等基本资料。本年度《财政预算案》决定接纳小组建议，筹备使用“未来基金”十分之一款额（约220亿元）作为首笔资金开设相关工作，可谓特区政府近年在这问题上难得一见的实质进展。
然而，政府的这种长远投资选项显然还存在不少扩展空间。最起码在数额方面，尽管有人譬喻“香港增长组合”为“港版淡马锡”，但其规模根本比不上投资组合净值高达3,130亿坡元（约18,000亿元）的新加坡政府投资公司淡马锡控股（Temasek Holdings）。最新一期《金融管理局年报》又显示在2018年底“外汇基金”及其附属公司投资物业共值253.21亿元，而透过联营公司及合营公司的海外投资物业权益共值443.36亿元，同时资产负债表上的财政储备账与政府基金、法定组织存款计有14,940.18亿元，约占“外汇基金”整体资产42,420.29亿元的35.22%，折算之下用作投资物业的公共资金共有245.32亿元，牵涉金额依然大于不放在房地产公司或项目的“香港增长组合”建议。
更加重要的是，“香港增长组合”细节尚未敲定，故此它的具体运作仍有很多问题需要解答，例如专家小组建议提到“香港金融管理局将在收回成本的基础上提供所需的行政支援”，所以一般认为“香港增长组合”将继续委托金管局代管，同时也引来了坊间对局内国际金融专才能否恰当衡量投资本地项目的质疑，或是跟原有“长期增长组合”投资私募股权角色重叠的疑虑；又如专家小组建议只说“政府应设立有效的机制，确保高层官员避免出现任何潜在、实际或在观感上可能存在的利益冲突”，但对具体有什么安排或措施防止发生利益冲突并无任何着墨；再如专家小组反对投资物业项目，却未明言“与香港有关连”以外的投资对象的条件，结果是否真为近日传媒盛传的新经济、生物科技、创新及生活科技等范围亦未可知。
经常开支重担难耐
若说投资经济或其他领域的可持续发展是一个理财官员有远见的表现，那保障本地公共财政的可持续性应该就属于他的基本责任了。不幸的是，本年度《财政预算案》似乎反映应届政府连这方面的工作都做得不好，财政司司长演辞里固然有“赤字主要成因是政府收入未能追上开支的急剧增加，当中尤以经常开支为甚……这样急速的增长是不能持久的”、“如果持续出现财赤，储备终会有耗尽的一天”一类简单分析，但却未见提到任何有助于解决赤字压力问题的具体方案，只是泛泛而谈“未来政府开支将进入整固期，我们将聚焦把资源用好……往后开支增加的力度，须更注意政府长远的财政承担能力，并须与收入的增长相适应”，以及似有还无地说“或要考虑开拓新的收入来源或调整税率，而一次性宽免措施的规模也可能需要逐步缩减”。
众所周知，财政可持续性不外乎开源及节流二途，可是两者在最新一份《财政预算案》内接近完全欠奉。开源方面，政府今次勉强算是增加了些收入来源，将于未来五年发售660亿元政府绿色债券以及不少于130亿元的政府通胀挂钩债券（iBond）和银色债券，不过对增加税率或政府服务收费仍然停在“考虑”阶段。
节流方面，早在2014年长远财政计划工作小组发表第一期报告时，便已预期香港未来有可能出现结构性赤字，而其首项财政建议便是“控制开支增长”，讽刺的是今届政府在中期财政预测明明已经看到2021/22年度起四个年度赤字将因“经常开支的增长比收入为高”不断增加，第一反应居然还是在想往后能不能继续推出退税和纾缓措施，而非思考未来如何减少增设不必要的公务员职位或补贴，以及限制部门虚耗过多资金添置装备。
值得补充的是，《财政预算案》公布不久后行政长官和政治任命官员就将一个月薪酬捐予香港公益金作慈善用途，姑勿论此一决定有否受到新加坡内阁、资深公务员分别减薪一个月、半个月的影响，至少从财政角度看港府表现肯定较新加坡逊色。因为香港高官均是捐出薪酬而非减薪，所以这些行为完全无助减低赤字负担，甚至可说是在账面减少短期纾困措施比例而已；何况新加坡政府减薪遍及全体内阁成员与资深公务员，连国会议员亦要削减一个月津贴，影响范围广泛得多。陈茂波于上周六（2月29日）会见传媒时也承认“减薪酬……可以令到库房节约一些开支”，但一众高官商量后宁愿改用捐薪方式处理，这种做法正好揭示他们好像也没太在意香港的财政可持续性，白白错过了这样一个可以轻减公共开支负担的机会。
短视怠慢必致落后
综观新一份《财政预算案》，当中虽然不乏“港版淡马锡”等惊喜成份，但整体充斥的依然是对于“大市场、小政府”原则的沉溺、对于“简单低税制”的执着，以及对于一次性纾困措施的迷信，藏在背后的还是那套不愿作出长远投资的短视心态，而其为香港带来的祸害近年已经逐渐显现出来。最明显的一个例子就是创科方面，地产服务与投资管理公司仲量联行（Jones Lang LaSalle）去年发表《创新地理（Innovation Geographies）》全球研究报告列出世界首20位最具科技创意城市，但在这份清单上没有看到香港的踪影，反而满是东京、新加坡、北京、首尔、上海、深圳等邻近城市，以及三藩市、伦敦、纽约、洛杉矶、柏林等经常被拿来跟香港比较的国际都会，而香港落榜的主要原因即为科研开支远远落后它们，甚至倍增以后也及不上同区城市。
除了其他城市的挑战外，本年度《财政预算案》还提到经济合作暨发展组织（下称“经合组织”）研究订立全球最低税率规则一事，该项倡议源于经合组织从2013年起应对“侵蚀税基及转移利润（Base Erosion and Profit Shifting）”行动计划的首项“应对数字经济的税收挑战”，去年5月经合组织公布相关工作程序提出设立“全球防税基侵蚀解决方案”作为对抗此项挑战的“第二支柱”，并且明言考虑引入全球最低税率规则；过去特区政府处理国际税务合作事宜反应未够迅速，导致香港在2017年12月一度被欧洲联盟理事会列入“不合作税务行政辖区”的观察名单之中，直到去年3月作出一连串承诺与补救措施后才获剔除。今年《财政预算案》在此方面的内容空洞，难免让人怀疑能否不再重蹈覆辙。
陈茂波在宣读演辞里以“推动香港向前”一句作结，但想让这句话愿望成真不能流于口号，也并非单靠社会和谐合作的基础就可自动达致，而是需要管治班子出来主持大局和展示领导力。他在2011年还是立法会议员的时候，曾经动议检讨香港公共财政政策，并在发言时说：“香港需要一个有愿景、有心有力行公义、真正关爱照顾市民大众，并有能力谦虚自省的行政领袖，而不是一批只会墨守成规的守财奴”，今天财政赤字压力令他不可能再当“守财奴”，但前面的几项要求他又做到了吗？作为主管财金官员，他的责任应该是妥善分配有限的公共财政资源解决社会不公，积极探索让香港社会和经济可持续发展的良方，以及在财政上保证政府机构能够保持畅顺运作，这样方算得上真正帮助“推动香港向前”。
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上文节录自第203期《香港01》周报（2020年3月2日）《开源空洞节流乏力 预算案为港克服难关了吗？》
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