【财政预算．深度】派钱、派糖的关键 还看三大“迷之数字”
财政司司长陈茂波周三（2月26日）发表新一份《财政预算案》，在反修例风波及新型冠状病毒肺炎疫情的双重打击下，应社会主流意向宣布“全民派钱”以纾解民困。“派钱”及“派糖”固然可解燃眉之急，但要从根本解决深层矛盾，仍然关乎政府“怎样储钱”和“怎样花钱”两大理财逻辑，惟当局往往囿于公共开支不得超过本地生产总值20%、财政预备需维持在15个月政府开支水平、3%的“国际公认”赤字红线等三大“紧箍咒”，自我提醒要“量入为出”，因而未能大刀阔斧地“应使则使”，更遑论要秉承公义重整分配结构。吊诡的是，这些所谓“魔鬼数字”，其实并非有明文规定，而是没有与时并进的“萧规曹随”，甚至和“一男子”有重大关联。
（1）英殖遗产——公共开支不得超过GDP的20%？
《基本法》第107条指出：“香港特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应。”因此，政府一直以量入为出为原则，衍生出公共开支不得超过本地生产总值20%之说。尽管自称秉承“理财新哲学”的特首林郑月娥上场，在一定程度上加大公共开支与本地生产总值的比例至2018/19年度的21%及2019/20年度的22.7%，但综观回归以来22份《财政预算案》，每年公共开支平均仍然只占本地生产总值的20.7%。
这个未曾被大幅度打破的“理财铁律”，其实由港英年代的财政司夏鼎基所制订。作为“积极不干预”政策的提倡者，他在1981年的《财政预算案》提出：“香港公营部门的相应体积由1975年的6.2%上升至1980年的21.2%……公营部门决不可以无止境地增占社会资源……其直接结果，是削弱市场面对急速变化的国际经济环境的应变能力。”这某程度反映他对日益增长的政府开支感不满。至1980年代草拟《基本法》时，曾有声音要求将限制写入条文，最终无疾而终。有趣的是，有关限制虽未有法律明文规定，却被特区政府视为财政纪律，即使香港面对亚洲金融风暴、沙士、金融海啸等挑战时，也未曾修订。
值得一提的是，在回归初期，特区政府受各种因素影响，一度采取相对积极的公共开支预算，例如在2002/03年度，公共开支占本地生产总值的22.9%，可谓历史新高。但亦正正在这一年，时任财政司司长梁锦松再次订明，“将公共开支占经济的比重控制在百分之二十或以下”，令这迷一样的“理财铁律”继续成为港府的紧箍咒。
直到2011年，立法会曾经动议“公共财政政策的检讨”议案。提案人提出，财政储备不断累积，但何谓财政储备合适水平，却未有清晰的准则，当外汇基金亦年年积累丰厚，经济上扬但社会却出现贫者愈贫，建议政府并明确订定适当的财政储备水平及全面而深入地检讨香港的税收、社会福利和公共财政政策和措施。
议案后由时任公民党立法会议员汤家骅修正，建议“明确订定适当的财政储备水平一般只需维持于不超过15个月的政府开支便已相当足够、研究放宽政府经常开支不超过本地生产总值百分之二十的限制”，后经修正后获通过。只是，议案通过了，研究却不了了之。而当时提出原议案的，就是今天的财爷陈茂波。
尽管港府近年已经调高公共开支比例，但有关占比仍然低于全球各国或各地区的平均水平。参考美国智库传统基金会的《经济自由度指数报告》（2019 Index of Economic Freedom），在全球首20名最自由经济体中，只有香港（17.9%）、新加坡（17.6%）及台湾（17.7%）的政府开支占比少于20％。尽管世界各地的政经背景、社会脉络、财政状况、收入来源并不相同，事实上不少地方没有开支占比设限，但偏偏多年来港府萧规曹随、作茧自缚，根本不敢大胆花钱，遑论改革分配结构。
（2）朝令夕改——财政储备必须维持至少15个月政府开支？
陈茂去波年宣读《财政预算案》时，预测未来五年财政审慎乐观，预计财政储备至明年3月底为11,784亿元，相当于本港生产总值39%，而到2024年3月底更可达12,246亿元，相当于本地生产总值33.7%，或19个月政府支出。然而，早有意见认为财政储备水平并不是愈多愈好，政府要适当运用财政储备及厘定适度的财政储备水平，才可改善民生和促进经济发展。
问题是，现时财政储备需要维持15个月经常性开支，当中有何根据？政府为何要固地自封？
这个不明文规定最先出现于1998/99年度《财政预算案》中。时任财政司司曾荫权曾为储备的用途及水平作解画。他提出，政府需要为日常运作及处变应急的需要，故分别预留三个月及十二个月开支的公帑数额作储备；而针对金融需求，则采用M1定义的港元货币供应作为储备的基准，而增减幅度为M1货币供应量的25%，以保持汇率稳定。
曾荫权解释，政府需要应付日常现金流，支付年中入不敷支月份的所需开支，而就应急而言，储备可用来抵销经济周期回落所带来的冲击及应付突发事件。再者，维持充裕的应急储备，就毋须加税，又可继续社会投资。他因而建议以每年开支总额为根据，按比例厘定一个应急储备的幅度，而只要拨出相等于九个月开支的数额，就足以应急。他又补充，鉴于突发事件无法预测，因此应容许这储备额按情况增减，并以3个月开支作为增减幅度——在经济增长强劲时，储备额可提升到幅度上限；但在经济逆转时下限则可调低。他强调，此安排因金融危机而提出，累积经验后会在再作检讨。
从当时看来，曾荫权作为财政司司长，因应社会环境，为当时储备订下水平，但却保留弹性及改动空间，并非一成不变的规矩。至后届政府，的确曾经厘定不同财政储备水平的准则——先在2002/03财政年度提出财政储备水平应为相等于12个月的开支，但政府不再将财政储备与货币供应挂钩；但在2010/11财政年度时，政府又表明毋须跟随上述准则，并认为财政储备愈多，抵御外围经济波动能力愈强。
政府在财政预算方面偏向保守，对政府刻意低估收入及高估支出的批评不绝于耳，只当守财奴，却推行长远福利政策、提升香港竞争力，这又是否明智之举？
（3）落后时势——3%的“国际公认”赤字红线？
陈茂波1月初出席中华总商会论坛时，预计2019/20财政年度的赤字少于800亿元，即不超过本港生产总值3%，属“国际间可接受的财政赤字审慎水平”。这个国际标从何而来？这或源于1992年2月签订的《马城条约》（Maastricht Treaty）。
《马城条约》又名《马斯特里赫特条约》或《欧洲联盟条约》，条约让欧洲共同体12个国家建立政治、经济及货币联盟，为日后成立欧元区奠定基础。条约明确规定成员国的（一）通货膨胀率不得超过通膨率最低三个成员国平均值的1.5个百分点；（二）财政赤字不得超过国内生产总值的3%；及（三）债务负担率不得高于60%等五大指标条件，换言之，赤字率低于3％加入欧盟的财政条件之一，以鼓励欧盟财政自律。
但事实上，在1997年6月，欧盟通过《稳定与增长公约》（The Stability and Growth Pact），《公约》以追求预算平衡或有盈余（close to balance or in surplus）为目标，不仅再次强调3%财政赤字率及债务超过六成这上限，更提出如财政赤字连续三年超过3%，成员国需面对相当于生产总值0.5%的罚款、暂缓提供融资等罚则。惟时至2004年，当时德国、法国等财赤已连续三年超标，经检讨后欧盟在2005年3月修订公约，将要求超标国家的财赤水平回到3%之内的时限，从一年放宽至五年。
那为何是3%？3%或只是进入欧元区的筛选条件，或是当时成员国的赤字平均值及预测赤字水平，并非具经济学理论或数据支持，更不是不能逾越的百分比。荒谬的是，这种思维却同时塑造了28年后特区政府对财政可持续性的想像。
截至2019年12月底，本财政年度首9个月整体开支为4,124亿元，收入为3,561亿元，录得500亿元赤字，财政储备为11,208亿元，而外汇基金总资产则达42,591亿港元。陈茂波本月中在网志撰文，指香港受疫情影响，加上未完全走出去年反修例风波的阴霾，预言财政赤字将会维持一段时间，又指本港面临少于800亿元赤字，新一个财政年度的预计财政赤字更可能是历来最高。陈茂波多番对财政赤字表示忧虑，财赤是否真的是洪水猛兽？
香港中文大学刘佐德全球经济及金融研究所常务所长庄太量接受《香港01》访问时指出：“政府根本不能控制财赤，政府现在的说法是如果我再给多一点，便会超出标准3%，但这3%其实政府控制不了。”他解释，经济总有低迷时，假设政府某年几乎没有收入，财赤多寡便不是可控制范围之内。庄太量又指，《基本法》只规定量入而出，以及支出与本地生产总值的增长率互相对应，但不论是公共开支不得超过本地生产总值20%还是财政预备需维持在15个月政府开支水平，都不是法律规定，亦不是国际标准，仅是政府自行规定。
政府只能控制预算，“当其他国家每年都有赤字，但香港可能只有一年有，我们要看平均赤字，如五年计算一次，否则我们任何扩张性的财政政策也办不到。”庄太量分析指，港府奉行“小政府、大市场”多年，财政预算如此保守，也是担心经常帐目出现赤字，久而久之出现结构性财赤，加上人口老化等社会问题，令政府对公共财政百上加斤，但如政府愿意拉长时间轴去看，那可能不会是赤字，而是盈余，自然脱离财赤心魔。
当香港经济结构单一、产业转型失败等问题日渐浮现，甚至进化成深层次矛盾，再加上近日的社会动荡及疫情，政府固然有责任以短期措施，回应社会即时需要。即使如此，政府拥有庞大储备，仍足以在经济逆境下保障民生支出。但更重要的是，必须摆脱一直以来的理财迷思，摒弃积极不干预思维，如果终日被教条所捆绑，受苦的只会是香港人。
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