【武汉肺炎】进一步善用《卫生紧急法》 防止疫情失控
所谓《卫生紧急法》，是指香港法例第599章《预防及控制疾病条例》（下称《条例》）第8条规定“如行政长官会同行政会议认为任何情况属公共卫生紧急事态的情况，行政长官会同行政会议可为防止、应付或纾缓该公共卫生紧急事态的影响，及为保障公众健康，订立规例”，当中“公共卫生紧急事态”代表出现“甚有可能导致大量人口死亡或罹患严重残疾”的疾病、流行病或病原体。据此条文订立的规例称为“公共卫生紧急事态规例”，可以“规定任何人披露或提交任何攸关处理公共卫生紧急事态的状况的资料”、“征用财产及关乎该等征用的补偿的事宜”、“委任任何人以医疗及卫生专业人员身份行事”以及其他行政长官会同行政会议觉得需要或合适的事宜。
其实，特区政府现时应对疫情的措施已引用了这个《卫生紧急法》。上周五（2月7日），政府刊宪订立《若干到港人士强制检疫规例》与《预防及控制疾病（披露资料）规例》，前者规定由内地到港者必须强制检疫十四日，后者规定卫生主任可要求任何人提供“悠关处理公共卫生紧急事态”的任何资料以及“向医生提供虚假或具误导性的资料属罪行”，这两条规例便都是由行政长官会同行政会议根据《卫生紧急法》订立。不过，除了它们所触及的限制出入境人次与阻吓病人瞒报以外，防疫工作显然尚有其余更多问题需要处理，例如口罩市场供应紧张、人流交通保持密集等等，香港在这方面回应速度相对澳门、台湾以至中国大陆等邻近地区仍然较缓慢，有时还拘泥于墨守既定程序办事。为了加强防疫工作成效，特区政府有必要进一步善用《卫生紧急法》订立更多的“公共卫生紧急事态规例”，当务之急应为征用本地口罩进行配给，以后若有必要更可能限制本地的一些商业活动或部份市民外游。
《卫生紧急法》十分容易让人联想到香港法例第241章《紧急情况规例条例》（下称《紧急法》），后者容许“在行政长官会同行政会议认为属紧急情况或危害公安的情况时，行政长官会同行政会议可订立任何他认为合乎公众利益的规例”，可是这些附属规例内容范围涵盖审查传媒、禁止集会、管制交通、没收财产、修订法例、强制服务、递解离境等等，权力远较以公开资料、征用财产、委任医生等事宜为主的《卫生紧急法》广泛。港英时期《紧急法》虽被用作处理传染病相关事宜，像是1932年禁止小贩出售新鲜水果、冰淇淋、凉粉等以阻止霍乱蔓延、1935年禁止马匹离开新界或吃草以应付疯狗症病例，但要注意这是源于当年殖民地的卫生法规尚未完善。既然今日已有专门应付此等状况的《卫生紧急法》，动用更大权力的《紧急法》就无异于牛刀割鸡。
卫生紧急法不同紧急法
除此之外，《卫生紧急法》的刑罚范围与生效时期都没有《紧急法》那样宽阔，故此引用前者的争议性会较后者为小。《紧急法》订立的规例可作出包括强制性终身监禁在内的“任何刑罚及制裁”，而在未明订罚则时也“可处罚款$5,000及监禁2年”，至于违反《卫生紧急法》规例条文最高只“可处不超过第5级罚款及监禁不超过6个月”，它的刑罚上限无疑要低得多。与此同时，《紧急法》订立规例生效时间“须持续有效至行政长官会同行政会议藉命令废除为止”，并且未设立要定期检视紧急情况或相关规例应否延续下去的要求，反观《卫生紧急法》就写到“行政长官会同行政会议如就公共卫生紧急事态订立《规例》，须不时审视或安排不时审视该公共卫生紧急事态”，不太可能出现紧急规例存续过长的问题。
更加重要的是，去年港府透过《紧急法》订立《禁止蒙面规例》就遭受多方质疑，及后高等法院更裁定民主派立法会议员的司法覆核初审胜诉，上诉聆讯程序至今仍在进行当中，所以如此时再引用《紧急法》只会重新挑起社会撕裂，对抗疫并无好处。况且因为《禁止蒙面规例》里的“蒙面物品”也包括防疫口罩，一些舆论于是据此指斥政府官员未呼吁市民佩戴口罩是顾忌相关案件；无论这些意见有否根据，它们倒说明了不少社会人士仍对《紧急法》和《禁止蒙面规例》心存芥蒂。政府已经有《卫生紧急法》这个较低风险选项，根本无必要重提更惹争议的《紧急法》，以免给予外人批评政府的口实或徒增市民的不信任。
其他法律建议未必可行
除了《卫生紧急法》外，坊间近日还提出不少从法律方面协助防疫工作的意见，可是这些建议在实行上多数有一定困难或未能针对问题根源。民建联主席李慧琼表示“政府应采取任何可行法例限制口罩价格，防止有黑心商人借机炒卖图利，必要时或需引用《紧急情况规例条例》处理……市民会理解政府决定”，不过正如前文所述，《紧急法》将会产生更大政治风险，况且《卫生紧急法》本身已经足够设立应付防疫需要的各种规例，像是《若干到港人士强制检疫规例》规定的措施即为《条例》所言“行政长官会同行政会议觉得为《规例》的目的而属需要或合宜的附带及补充事宜”，价格限制当然也能列入其中，可见弃用《卫生紧急法》而采《紧急法》绝对属于舍易取难。
其次是李慧琼和议会阵线朱凯廸、公民党党魁杨岳桥等都建议使用的香港法例296章《储备商品条例》，该条例容许行政长官会同行政会议禁止、规管或管制任何“储备商品”的最高价格、进口出口、流动分配、贮存和销售对象，而现时香港唯一的“储备商品”为“食米”。朱、杨、李三人起初只建议口罩列为“储备商品”，后来工联会立法会议员麦美娟、郭伟强、何启明请愿时又加上了保护衣等相关防疫物品和药品。无奈的是，制订最高价格或储备存货均要求先作市场研究，而现时政府对口罩以至厕纸等供应紧张商品都欠缺详尽统计数据，不难预见官员与厂商磋商相关事宜会花上很长一段时间。就算这些物资成功列入“储备商品”，《储备商品条例》也无法强制商家出售仓储或阻止其用影子公司囤积居奇。
此外，香港法例第599A章《预防及控制疾病规例》第5、7、8条又提到“任何人……明知而向卫生主任提供任何在要项上属虚假的资料，即属犯罪”，香港医务委员会业外委员、病人政策连线主席林志釉据此建议“卫生署署长可考虑委任所有医管局医生成为法例所指的卫生主任，并且检控瞒报的病人”，但是相关条文实际仅适用于卫生主任向医生、旅客、入境口岸或跨境运输工具营运人提供资料的场合，并不会直接影响一般病人向医生披露个人病史或旅游史。再者一旦医生获委任为卫生主任以后，他们就会同时获得《条例》所授予的检取物品、没收物品、逮捕扣留以至免负个人法律责任等法定权力，地位俨然等同高级执法人员，而社会未必能接受全部前线医护人员获得这些权力。
进一步善用《卫生紧急法》的其中一个用途是透过它来设立规例征用全港口罩进行配给。《条例》已经直接提到《卫生紧急法》的相关规例有权征用私人财产，并且能够“要求任何人将该财产暂时或永久交由征用该财产的公职人员处置”或“由征用该财产的公职人员暂时或永久接管该财产”，港府大可据此订立规例征用本港厂商生产或市场贩卖的口罩，从而起出像台湾中央流行疫情指挥中心于今年1月30日“全数征用国内口罩工厂生产之一般医用口罩及外科手术口罩”一样的效果，然后限量配给医护人员以及有需要的香港市民使用。
其次，《卫生紧急法》也可以用来要求香港市民外游之前先作检测。在世界卫生组织过去宣布的几次国际关注公共卫生紧急事件里，它唯一建议过实施的旅游限制措施仅有受感染地区必须保证出境人士健康，例如从2014年延续至今的脊髓灰质炎病毒跨国传播问题，世界卫生组织先后建议过巴基斯坦、喀麦隆、叙利亚、赤道几内亚、阿富汗、印度尼西亚、索马里、巴布亚新几内亚、尼日利亚等国应当确保居民或旅行者离境之前接种疫苗，并在口岸限制不能提供相关证明的人出国。尽管新型冠状病毒至今尚未研发出有效的疫苗，特区政府仍可要求出境市民先作检测，避免疫情扩散外地。
最后，政府在必要情况下还应考虑用《卫生紧急法》来限制市民的商业和娱乐活动。澳门当局日前已经宣布赌场停业十五日抗疫，不少内地省市甚至禁止餐馆以及与防疫无关的商铺营业，有关举动固然可能带来巨大经济损失，却是抑制疫情的杀手锏。
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上文刊登于第200期《香港01》周报（2020年2月10日）《进一步善用《卫生紧急法》》。
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