非洲发展瓶颈：急剧城市化

中国交建集团（CCCC）和埃塞俄比亚城市发展及建设部（MoUDC）早前发表声明，将合作建造27万平方米居住型房屋，纾缓城市居住问题。这也是埃国政府十年计划一部份，大花金钱改善城市基础建设，可见埃国当局意识到城市设备落后之问题。纵使埃塞俄比亚城市化比例在非洲排名倒数第五，只有19%，但首都亚的斯亚贝巴（Addis Ababa）却同样面对着非洲大陆其他地方因“过度”城市化而出现的问题，包括基础建设严重匮乏、公共交通设施严重落后、就业率低、工作地下化等。
撰文︰黄杰

在非洲大陆上，城市化正以人类前所未见的速度发生，年增长达百分之三点五。这代表了，非洲人将要在短短三十年间，完成欧洲人用了一百至一百五十年所经历的城市化过程。至2035年，非洲将会有一半人口居住在城市中，并且是高度集中在首都城市（见图一）。至2050年，全球城市化人口增长中，有近九成在亚洲及非洲，其中非洲的城市人口将剧增三倍。按传统经济学模型，这本应是非洲发展得宜的指标：愈来愈多人住在相对安全发达的城市中，但诸如联合国非洲经济委员会等权威机构却倾向相信，过于急剧的城市化，使政府措手不及，反而造成发展瓶颈。

在非洲发生的城市化，绝大部份都是“未经计划的”，跟亚洲的经验不一样。在亚洲，城市化背后的动力是工业化，人们为了工作机遇涌入城市，是先有劳动力需求才有城市化，是一种“有计划的城市化”。可是在非洲，迅速的城市化背后并没有相应产业为人们提供就业岗位，造成了众多“过度”城市化的问题，包括低生产力、就业机会不足、基础建设严重匮乏、城乡分隔加剧、工作地下化、城市贫富悬殊、制度不健全等等。

以亚的斯亚贝巴为例，单单因为交通挤塞和修路不齐，已经耗损了百分之三十的生产力；市民平均花在交通上的费用占其薪金百分之三十五；随处可见有街童替人擦鞋谋生，亦有大量行乞的妇女和路人躺在路边；公路上亦有一大群青年在兜售不知从哪里得来的杂货品，亦有很多妈妈抱着小孩问司机要钱；几乎每个主要街角都有人在贩卖电话卡。虽然普遍治安民风良好，可是仍然存在很多过度城市化造成的问题。

然而，从数字上看，埃塞俄比亚已经是非洲近年来发展成绩较好的国家：连续十五年录得双位数经济增长，工业化增长达20至25%，国家在过去三四期的五年计划中成功助大量农民脱贫，该国政府也着眼于2025年令埃塞晋身中等收入国家之列，进入东非的国外投资有近半都集中在该国。可见上述社会问题并不是国家普遍的贫穷问题，而是非常特殊的城市贫穷问题，是城市化过于急速，使政府来不及创造就业机会和兴建配套基建所导致的。

联合国非洲经济委员会（UNECA）城市化主任Edlam Abera Yemeru向笔者表示，在传统亚洲城市化的模型当中，工业化是城市发展得宜的关键。良好的城市化为人们带来就业机会，集中的劳动力也使工业化成功。那是一种“生产型城市化”的良性循环。可是在非洲，由于农业是这片大陆的支柱产业，政府思维普遍集中于农业发展，还未有人意识到城市化这样的“先进国家问题”会成为非洲问题的一部份，因而慢慢酝酿成城市化危机，大量失业人口投身地下服务业，使到国家陷入低生产力的恶性循环，并带来政治不稳。要按照非洲特殊的城市化问题提出解决方案，不但需要“新型城市化思维”，也需要当局的重视。

去工业化致城市人失业

回归非洲城市化问题的根源，其实是新殖民主义“去工业化”所导致，而“去工业化”就是为了榨取非洲的天然资源。在非洲独立的早期（1960至1975年），城市化已经开始了，并且是伴随着工业化的增长，本应和上世纪亚洲一样，走上良性发展的生产型城市化道路。可是，摆脱殖民统治后的非洲各国面对更加剧烈的西方压力，包括经济上和政治上的不稳。例如，在埃塞俄比亚成功抗击意大利军事占领（1936至1941年）以后，援助埃国的英国军队夺走了埃国大部份的工业器材，其说辞是意大利人占领埃国时“过度资本化”了该国。

由此可见，西方强权对非洲的基本政策就是“去工业化”。上世纪八十年代开始的“华盛顿共识”强迫非洲完全开放市场，导致产业无法健康成长，倒回以出口基础商品为主的“榨取型经济”。到2000至2015年，工业出口只占非洲2.3%经济总额。《联合国非洲经济报告》指出，很多发展不佳的非洲国家在这段时期开始“去工业化”，倒回地下经济服务业或是天然资源的出口。可是，已经开始了的城市化却不能逆转，大部份生在城市的人已经没法回到农村，所以才会造成非洲“没有工业化的城市化”的特殊问题，以致一直未能摆脱贫穷魔咒。

当非洲变成西方榨取天然资源的大陆时，本已开始了的城市化过程便处于一个很尴尬的位置。政府没有办法阻止城市的自然增长，可是“去工业化”又使得这些人无法投身于劳动力集中的大型产业，解决经济地下化的问题。当执政者忙于抽身处理农业、矿业等基础商品的问题时，城市在没有控制、没有规划之下继续增长，造成今天我们所见的非洲城市化问题。可以说，非洲城市化问题的根源和关键就是因为欠缺了工业化的增长，只要有了劳动力集中的产业解决就业问题，并且有政府介入扶持产业，非洲的城市面貌就不会那么荒凉。

Abera表示，要摆脱“城市化—去工业化”的恶性循环，关键在于如何引领非洲重新走回工业化的路上：“非洲的决策者要学会如何计划，以控制城市人口的粗暴增长。其中最有效的手段就是建设工业园区。工业园区可以创造大量的就业岗位，刚好解决了急速城市化带来的一连串问题，它并不是唯一的答案，但是现时我们认知最有效的，也能让城市化重新走回生产型城市化的正轨。”她表示，在UNECA和埃塞政府规划局正筹备的“十年计划”之中，很大部份就是往这方面思考。关键是在于如何使城市化带来的集中劳动力成为工业化的劳动大军，将适当的就业技术教给潜在的就业人群，并帮助他们脱离城市贫富悬殊的困境。她又指出，政府在这方面已经十分努力，例如和中国国企合力推行了很多基建项目，为很多青年找到建筑业相关的工作。可是，城市青年的失业率依然达百分之二十七，明显地，政府需要做得更多、做得更快。

产业政策是解局关键

Abera提出的方案，与近年对于非洲大陆乃至第三世界的发展经济学思维一脉相承。自埃塞初步成功的经验，北京著名经济学家林毅夫提出“产业政策革命”（2013）、埃塞总理顾问Arkebe Oquay提出“非洲制造”（2015）均指向工业化的产业政策是非洲发展的关键：只有大型的工业化才可以促成发展中国家的劳动结构转型，并为国家和更多人创造财富。相比起“华盛顿共识”要求非洲国家一夜之间全面开放，非洲提出稳妥有序的产业政策，保障最大多数人获得就业机会的“逐步开放”，才是解决众多国内问题的根本之策。

尤其是在城市化这样的问题上，非洲大陆上无数的案例均证明，“生产型城市化”是不会自然而然发生的。世界银行甚至指出，从1980至1994年，非洲发生的简直就是“没有增长的都市化”（见图二）。历史已经证明了无计划的城市化将会是一场大灾难，一方面使到更多人被迫投入地下经济，生活得不到保障，另一方面导致基建严重落后。反而言之，这些问题都需要当权者尽力介入，并且针对性地为失业群体设计就业方案，并在国家层次上提升工业产品在全球市场的竞争力。

在这个意义下，不论是尝试改善全球航运系统的“一带一路”，或是文章开首提到中国交建集团和埃塞当局的建屋计划，其实都是建基于非洲的脉络底下、针对非洲问题而作出的回应。相比起“华盛顿共识”这样外部强加的经济计划，这样的包含在地问题考量设计的发展之道，才是非洲在面对困难重重的情况下需要的良方。

上文节录自第198期《香港01》周报（2020年1月20日）《非洲发展瓶颈：急剧城市化》

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