【清洁工．三】扣分制无力监管外判商 政府何时才肯正视？
上文提及清洁工面对一系列的困境，如在职贫困等。而为何政府工作部门为何不直接聘用清洁工人？政府说实行外判制度能够提高效率以及提升服务质素，又真的能实现？
政府强调外判招标制度“成效为本”，希望鼓励市场竞争，以压低服务价格，简而言之，就是想用最少的钱购买最好的服务，但假若过程中导致清洁工遭剥削，怎么办？
承接上文：【清洁工．二】外判制度下 清洁工困境岂只“被催泪”
事实上，政府有监督机制监督承办商的服务效果及对工友的保障情况，其中最重要的监督就是对承办商发失责通知书及扣分。然而，失责通知书更为侧重清洁成效，而非工人劳动保障，扣分制的成效亦备受质疑。
扣分制度看似监督 实无牙老虎难阻吓
以近期的示威事件为例，政府如何监督承办商，以保障外判清洁工免受催泪烟影响？食环署回复称承办商会向工人提供足够的安全防护、装备和培训，至于针对其他员工保障的细则，例如何谓提供了适切的前线保障、会对未达标的承办商作出什么处分等，政府都三缄其口。梁芷茵表示，工会曾向食环署查询会提供什么保障予其自聘的清洁工人，对方却回答有太多细节，没可能逐条记录下来。
在现行扣分制度下，若某公司三年内被扣三分，则五年内禁止再次投标，而只有四种情况下会被扣分，分别是违反最低工资水平、每天工作时数上限、与非技术工人签订标准雇佣合约，以及以自动转账方式支付工资予非技术工人的合约责任，所以，即使承办商没有为清洁工提供合适的前线装备，亦不会被扣分。
不少民间团体已指出扣分制是“无牙老虎”，对承办商毫无阻吓力，理由即如梁芷茵所说：“基本上，正常公司都不会明目张胆犯错。”如数据所示（见表），过去数年被政府扣分的公司每年度最多只有一间，对诸如假日、工人安全保障，以及工具质量差等更为隐晦的剥削方式毫无监督作用，才会导致反修例运动爆发至今逾半年，前线清洁工人依旧得不到有效保障的问题。
政府对工会、媒体的回复亦可见其“市场的归市场”、“政府的归政府”，名义上称“各司其职”、实为卸责的思路。对于工人工作量大增的查询，政府的回复是“承办商须运用其专业知识和经验，制订适当和足够的员工安排和运作模式，以提供符合本署合约中所规定的服务表现标准的洁净服务”，至于会否增加公共洁净服务的开支及增派人手，截至发稿前，署方仍无回复。
不论政府实行外判制的初衷是想省钱，抑或如其所言是为了提高公共服务质素，政府、承办商和员工三方多年来的纠结及相关争议，足以证明外判制导致外判工堕入不堪处境。
翻查历史资料，不难发现，政府极力推动外判制度，除了省钱外，另一重要理据是提高行政效率，所以，政府在上世纪九十年代开始鼓励不同部门探讨不同的服务提供模式。布政司署财政科（财经事务及库务局前身）于1989年2月出版《Public Sector Reform - A Sharper Focus》，建议改革公共服务管理，鼓励引进如营运基金、外判制等新模式。因应转变的需求，政府更于1992年5月成立了效率促进组。自2000年起，效率促进组每两年就政府的外判情况进行调查，2012年后，因为“外判模式已没有明显变化”而停止了这项常规调查。
2018年，效率促进组易名为效率促进办公室（效率办），拨归创新及科技局。据效率办回复，外判与采购政策和劳工福利政策不属于该办公室的工作范畴。而令效率办颇为骄傲的是，在瑞士洛桑国际管理发展学院（IMD）于去年5月发表的《2019年世界竞争力年报》中，香港在“政府效率”一项中排名全球第一。
压榨工人提高效率 服务质素未必改善
提高行政效率、节省公帑，乍听之下，无可厚非，但为何政府会在上世纪九十年代末突然对提高行政效率充满热情？为何会因而决心大规模采用外判制？这个故事或许可以用另一个版本讲述—外判服务的出现，其实是政府当年面临财政赤字而想出来、企图透过市场竞争压低公共服务价格的举措。
当时，香港经济因为亚洲金融风暴而下滑，失业率持续上升，1998至1999年度政府财政状况受公司税收减少等影响而遭遇赤字，不同的金融机构当时均建议政府削减营运开支，将公营服务如房屋、邮政、供水等私有化。政府当年不仅将清洁服务等“非核心部门”大量外判，内部也以“精简人手”为由缩减人手，引起公务员强烈反弹，后者更于1999年5月上街游行，抗议政府的私有化计划。
外判公营服务的兴起，与香港在全球经济分工下的角色转换不无关系。根据经济学学者谢长泰的研究，八十年代内地改革开放，对香港的本土劳动力市场带来重大影响，大量港商为了寻找廉价劳动力而北上设厂，导致香港的产业由以制造业为主转型至金融服务业。这个改变最直接的影响是，香港的制造业岗位大量减少，市场对高技术员工的需求激增，大批失业的工厂工人转型，投身服务行业。根据中大基层关注组梁凯玮的论述，在香港产业转型的同时，政府鼓励将公营服务外判，当中的清洁和保安岗位便成为了不少失业工人的选择。
历史自我重复，政府政策亦如是。2002至2003年，政府声称面临700亿元的综合赤字，因而再度重提“大市场、小政府”的方针，以压缩公共开支，表明要通过“更好运用市场”，来“更有效服务市民”。由此看来，提高行政效率虽然可以成为推行外判制的其中一个理由，但起自于九十年代政府缩减行政开支，以及“大市场、小政府”的财政思路，才是外判公营服务的更大原因。
那为何外判制会与效率扯上关系？梁芷茵解释，外判制让政府部门不需要逐一面试每名清洁工，只需简单地丢“一嚿钱”出来，让清洁公司帮政府请人安排工作，肯定能提高政府的行政效率。
然而，即使外判清洁服务提升了行政效率，让香港政府的行政效率于世界排名第一，却要整体社会花更多气力承受由此衍生的劳工剥削和承办商监督问题等一系列恶果，本属于政府的责任现在要承办商甚至整个社会承担，进一步导致社会不公，加剧同工不同酬。政府声称提升效率是为了更好地服务于民，但如今这个服务于民的手段却伤及于民，岂不是悖论？
政府采用外判制度的另一理据是，让专业的公司解决专业的问题，如路面清洁服务等，令市民享受更高质素服务，但外判服务真的能做到又低廉又高质素吗？事实可能完全相反。为了降低成本，所谓的“专业”外判商反而会采取低效、不专业但省钱的方法，如1999年食环署外判年宵花市的清理工作，清洁公司为了降低成本，雇用缺乏经验的尼泊尔裔劳工，并且不提供训练，导致工作进度缓慢，署方最终需要抽调政府清洁工帮忙执手尾。
梁芷茵认为，政府将服务外判出去不见得可以提升工作质素，从商业角度考虑，一间公司若没有足够诱因，不会无缘无故自发地提升服务质素，如果政府一开始在投标时将价格设为一个重要标准，承办商自然会尽量节省用具或清洁剂等装备的开支，更会为了省钱而聘请较少人手，然而，服务外判后工作量不会减少，甚至有可能增加，在人手或装备很大可能减少的情况下，承办商能否做到政府所言提升服务质素，着实令人怀疑。
简而言之，政府“让市场竞争”的做法看似能为公营服务挑选出最适宜的公司，但多年过去，得出来的结果却是公共服务未见有太大改善，反而因外判工遭剥削而民怨不断。外判清洁工在这场社会动荡中的遭遇，再次证明政府把一切责任推给市场而获得的高效率，长远而言，有违于整体社会的分配公义。
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上文节录自第196期《香港01》周报（2020年1月6日）《被催泪的清洁工 揭示外判制度之恶》。
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