十年民生政策回顾 新自由主义下的“冻死骨”（下）
过去十年，在香港肆虐的新自由主义除了体现在公屋、工资、工时的政策外，更直接造成了贫穷、退休生活的朝不保夕。相关的争论在过去十年喋喋不休，新增的官方“贫穷线”、再次缺席的全民退保，我们应该如何评价？
扶贫政策︰“贫穷线”是自制颁奖礼？
政府在2012年重新设立扶贫委员会，并首次制定以每月住户收入中位数的50%为官方“贫穷线”，以便系统性分析贫穷状况、协助制定扶贫政策和评估政策成效。政府近年亦相继有高额长者生活津贴及在职家庭津贴等新增社福措施。然而相关争议不绝于耳，大多围绕在贫穷线的定义、某些非恒常津贴甚或乎公屋应否纳入公屋住户的增加入息等。这些质疑都是有理据的，例如将收入中位数的某个百分比之下的人定义为贫穷，实际被量度的是“收入贫穷”，一些收入低、但拥有一定资产的人确有可能会被归为贫穷；但若贫穷是指人被逼缺乏某些社会有共识的基本生活水平，那么较为准确的方法是测量市民缺乏了多少样基本生活指标，如有没有足够的衣物过冬、能否在逼切时看私家医生等。香港几年前就有研究指出收入贫穷率和匮乏率（deprivation rate）的人口比例都大概稍低于20%，然而两者的重叠程度少于10%，所以我们对准确定位生活匮乏的贫穷人口仍然有距离。
不过我们也要承认，订立官方贫穷线是一个进步，因为它具体地显示了香港的收入不平等、迫使政府每年面对贫穷人口的确切数字，也让我们知道扶贫政策的实际功效。然而贫穷线保守的地方在于，将贫穷线订在入息中位数的一半会令实际贫穷水平变得很低—即使一个一人家庭，月入5,500元，比贫穷线多出1,500元，难道我们可以说他不贫穷吗？二人、三人家庭的情况亦一样（表四）。
政府经常说定在入息中位数的一半是国际惯常做法，但其实已发展地区如欧盟就将贫穷线定在入息中位数的60%。不要忘记，香港的贫富差距要比欧盟高出许多，香港的税前坚尼系数是0.539，而大部份欧盟和经合组织（OECD）国家的税前坚尼系数都低于0.4，所以我们更加应该将贫穷线定在更高的水平才可反映真实的贫穷情况，不然就落入4,000元贫穷线和上文乐施会倡议的11,377元生活工资的天壤之别了。
其实这个鸿沟亦反映相对贫穷和绝对贫穷两个概念的差别。香港的贫富悬殊实在是相当惊人，而单单一条相对贫穷线其实是完全低估香港的贫穷人口。订立了贫穷线之后，分析和相应的扶贫政策才是关键，据最新公布的《2018年香港贫穷情况报告》，恒常现金政策中，综援的扶贫成效最大，令163,000人脱贫（贫穷率减幅达2.3%，下同）；其次是长生津，使147,000长者脱贫（2.1%）；职津的相应数字为42,000人（0.6%），整体恒常现金政策令382,000人脱贫（5.5%），历年最高。而另外一个主要扶贫手段公屋就令252,000人脱贫（3.6%），政府亦自夸扶贫工作有明显成效。政府派钱固然令市民有更多钱可用，然而我们要问的是，到底扶贫的目的是什么？难道单纯做二次分配，却任由一次分配，即收入一直不足以支持生活？最吊诡的是，政府愿意每年增加在社会福利方面的支出，但一些基本社会保障又停滞不前，例如全民退保，反而叫人参加安老按揭计划（即年金）。到底政府是否想每年为自己制造一个贫穷问题很严峻的社会状况，以方便突显自己某些政策如何有效脱贫？举个例子，计算公屋的福利转移时，楼市升得愈多，和公屋租金的差距愈大，公屋租户的负担就相对少了，但整体而言对社会有益吗？政府用“公屋令几多十万人脱贫”来自吹自擂，又有意思吗？但政府又同时说很担忧香港人口老化、家庭小型化，那么这种治标不治本的管治思路应该持续吗？
全民退保 ︰自埋炸弹 怪谁？
在芸芸民生政策中，全民退保可以用悲壮来形容。香港的退休保险制度自上世纪六十年代港英政府开始的多次研究和咨询都无法成功立法，最终在2000年尾，出现了强积金这个折衷方案。然而强积金一直因为回报不稳、行政费高、对冲机制不公及不能覆盖所有长者等问题为人诟病，所以社会对于争取一个全民共享且有稳定收入的退休社会保险制度的呼声不绝于耳，加上人口老化速度加快，战后婴儿潮一代逐步退休，而政府财政盈余节节上升，多项民调显示大多数市民赞成全民退保。然而政府竟然一再回绝，只愿推出需要资产审查的长生津、高额长生津；或者需要有一定资产的安老按揭或者年金计划等政策，可谓亲手埋下长者贫穷这个计时炸弹。
政府经常指香港有很多“有资产”的长者，然而根据最新的《2018年香港贫穷情况报告》，政府识别的“收入贫穷，但有一定价值的物业”的长者有106,400人（占所有长者9.14%），惟安老按揭计划自2011年推出至2019年11月，只有3,745宗申请，功效微乎其微。另外，2018年中推出的香港年金计划，第一期则有9,410宗登记，平均认购额为52.5万元，但只有54%的申请人的认购金额有50万元以上，按申请人65岁计算，换算后的每月年金金额为2,900元，即接近一半申请人每月年金收入不足3,000元，遑论这个水平是在保单开始时订定，终身不变，即随着通胀其购买力会愈来愈低。
而随支随付的长生津（每月2,675元）和高额长生津（每月3,585元）虽然接受65岁或以上人士申请，然而该公共福利金单靠政府税收承担，除非未来退休人士的储蓄突然上升，相关的财政开支只会愈滚愈大，政府经常说全民退保可持续性成疑，难道政府准备随时收紧长生津的资产限额或者像2003年经济衰退削综援一样，随时削减长生津金额？其实全民退保的相关争议，例如应否设入息审查，关键在我们怎样理解一个公平正义的退休保险制度，而这个问题应该先设于计划的所谓可行性。如果我们都同意以全民退保作为最主要的退休保障制度，并且作为回报退休人士对社会的贡献和对长者的社会投资，那么就应该着眼这个目标而调整其他相关政策，包括如学者方案向企业提升利得税，因为全民退保不单为了预防长者贫穷，更是针对低下阶层的财富再分配手段。
结语
上述数项记录了港府这十年来在社会民生政策上的转变，实际上更多被记录的是“不变”，香港政府继续走向新自由主义的不变。的而且确，政府近年在社会福利上的开支有所增加，然而这些非结构性改变更多是体验在非恒常政策，这或有赖于近十年香港经济的增长。新自由主义政府不困足于实质意义的“小”支出，而是在支出的手段反映的创造市场的逻辑，例如以“医疗券”资助长者看病，变相支持私家医生，而不是创造一个人人可负担、而又供应充足的公共医疗体系；又例如将“有资产”长者的资产以按揭或保险形式激活市场，不一而足。不过从最低工资和扶贫政策的例子，我们仍然看到持续的社会讨论和抗争可以制造更大的共识，向政府施压迫使其回应大多数的一方，关键是社会大众对于社会现况的研判，而我们同意—香港社会终究是结构性地不平等，且急待扭转。
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上文节录自第195期《香港01》周报（2019年12月30日）《十年社会民生政策回顾——新自由主义下的“冻死骨”》。
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