性罪行检讨耗费十三年 法律改革何以如此缓慢？
本月初（12月5日），香港法律改革委员会（下称“法改会”）发表《检讨实质的性罪行》报告书，提出用“未经同意下以插入方式进行的性侵犯”罪取代“强奸”罪等多项建议，引来舆论从保护性罪行受害人、男女平权等角度进行讨论，但更值得注意的是，性罪行检讨早于2006年开始，亦即该报告得花费十三年时间方告完成，到底是什么原因让其工作进度如此缓慢？
香港法律改革委员会是于1980年1月成立的非法定公营机构，专门负责研究有关香港法律的课题，以提出改革建议。法改会过去曾经发表67份报告书，课题范围涵盖仲裁、截取通讯、契约关系、离婚及刑事法律事宜等。现时法改会有三名当然成员：律政司司长、终审法院首席法官及法律草拟专员，其余成员则由行政长官委派法官、律师、学者、商人或其他界别的代表担任。当法改会决定研究某个法律课题，其成员会先商讨是否成立小组委员会，再由律政司辖下的法改会秘书处协助它进行公众咨询和撰写报告书的工作，最后交给当局考虑如何跟进。
兼职委员工作缓慢 建议落实遥遥无期
法改会工作最为人所诟病的一点，就是它的工作进度相当缓慢。综观法改会过去完成的研究，从委任研究至发表报告书，耗时中位数长达四年多，其中部份较为复杂的议题如传媒侵犯私隐行为、预设医疗指示，更花了超过十年进行咨询及研究。至于拖累法改会工作进度的主要原因，一般都认为因为委员全属义务兼职性质，仝人均以工余时间参与法改会的工作，导致研究项目需要较长时间撰写咨询文件及报告书，法改会前秘书长施道嘉（Stuart Stoker）也承认：“跟透过专家义工小组委员会运作的委员会相比，一个由全职成员组成、具备更多资源的委员会，可能会更快地完成转交给它处理的项目。”
况且，就算法改会报告书成功出炉，也不代表法律改革程序完成，因为政府可能仍要针对个中内容开展更多公众咨询，之后还要交给立法会审议及行政部门实施。以修订出任陪审员准则一事为例，法改会于2010年6月已经发表了报告书，律政司同年12月“决定提出立法”，两年后表示“现正拟备条例草案的工作草稿，期望在稍后适当时征询法律专业团体、司法机构及持份者的意见”，岂料这个“稍后”来到七年后的今天居然尚未完竣，现时当局只能一拖再拖地说“尽快不迟于2020年就立法建议征询公众”，遑论后续提上立法会议程及安排前线具体实施细节，距离真正落实可谓遥遥无期。
更重要的是，法改会发表的报告书没有任何强制约束力，政府部门严格来说可以无限期拖延或置诸不理。撇除2000年7月建议不改变法律的《在刑事法律程序中有关供认陈述的可接纳性的规管程序》报告书，法改会其余报告书都就修订本地法例提出了不同建议，其中有3份政府完全不接纳建议、3份政府没有计划在现阶段落实建议、16份正在考虑和落实中、8份建议已部份落实，至于新近的《检讨实质的性罪行》报告书则尚未获政府回应，真正获得全面落实的项目仅有35项（见图），当中只有9项是于回归后完成的报告书，这些数字显示当局在落实法改会建议一事颇不用心。
行政主导研究方向 系统检讨难以成事
除了法律改革工作进度缓慢以外，法改会的另一个问题是它未能主动、持续且有系统地检讨既有法律。作为一个非法定的公营机构，法改会现时的职权并非“法律修订”（law revision），所以它无法自行决定法律改革研究计划的主题。在大多数情况下，法改会研究的课题是由兼任法改会主席的律政司司长联同终审法院首席法官来制订，故此，那些政府无意进行检讨的法律范畴根本很难进入法改会视野，法改会网站的官方介绍更不讳言它“不大可能会研究政府已表明没有改革需要的法律范畴”，可见其研究方向基本上是由行政机关主导，减低了法改会本身应有的促进法律修订和更新作用。
法改会的此一缺陷，甚至还与近日的反修例运动不无关系。早在今年初香港仍在讨论《逃犯条例》、《刑事事宜相互法律协助条例》修订草案内容的时候，便有法律界及政界人士质疑特区政府应先将有关问题交给法改会进行详细研究，借此避免严重社会争议；到后来警民冲突事件发生时，一些示威者遭警方利用《公安条例》里的罪名拘捕、检控，立法会司法及法律事务委员会又由公民党郭荣铿提出了临时议案，促请法改会“全面检视《公安条例》，并作出适当的修订以确保所订罪行必须符合人权保障”，不过可想而知，这些条例的检讨工作至今尚未经由律政司转交给法改会进行研究。
透过《逃犯条例》、《公安条例》例子，我们正好看到法改会是如何对商榷法律条文漏洞的非建制意见置若罔闻。追溯法改会过去近四十年发展历史，更加可以发现这种行政主导倾向始终贯彻其中，像1980年行政局审议成立法改会方案，便将由司法机构成员出任的主席、秘书长改给律政署官员，法改会成员也改由总督而非首席法官委任；又如当初法改会成员列明包括行政局或立法局的非官守议员，但从2000年起已无立法会议员再获委任进法改会。这种聚焦于行政机构的取态，既让法改会可能较难兼听司法、立法或其他界别声音，亦加剧了政府往往要到危机涌现才匆忙推动立法研究的负面影响。
改革法改早有呼声 政府回应维持现状
对于法改会的前述流弊，法律界人士自然是感受最深，并且率先提出改革建议。2011年9月，香港大学比较法与公法研究中心、柯伍陈律师事务所（ONC Lawyers）合办“香港法律改革制度是否需要革新？”会议，香港大学法律学院的齐博礼（Michael Tilbury）教授、杨艾文教授与伍兆荣律师在会上共同提出了几项关于改革法改会机制的建议：一、委任适量全职法律改革专员；二、法改会报告书附载法例草案；三、定期检讨关于当局考虑法改会建议的指引；四、制定程序让立法会透过公众代表团体直接落实法改会的建议；五、加强法改会与法律学院及大专院校之间的合作。
2017年10月，行政长官林郑月娥在《施政报告》终于指出要“提高法改会的效率，及改善其运作”，并且委派律政司“研究其他司法管辖区法律改革机构的经验，以探讨不同完善法改会模式的方案”。同年12月，时任律政司司长袁国强在立法会司法及法律事务委员会会议上介绍了研究成果，其结论是“维持现时法改会及小组委员会的结构，但同时加强法改会秘书处的支援”，具体措施包括增加政府律师以便小组委员会编配两名秘书、探讨外判项目给予本地院校进行研究，以及秘书处拨归律政司司长办公室，在一定程度上算是回应了香港大学会议提出的建议。
无奈的是，就跟法改会以往的建议一样，这些对于秘书处的“小修小补”经过两年以后还是迟迟未得落实。配给法改会的政府律师数目虽然已由六名增至九名，可是近年新成立的几个小组委员会秘书依然只有一人，并且也没有任何法改会课题被委聘给外界机构进行研究；在政府部门编制结构里，法改会秘书处仍旧隶属于律政司中由法律政策专员主管的法律政策科。假若说前两项因为牵涉编配人手、联络院校而未必能在短期内完成，那么单纯改划秘书处统属又有何难度？相关工作做得如此慢条斯理，只是再一次证明了政府对于法律改革工作并不重视。
法改会的研究报告、建议落实以至自身改革进度全都大幅滞后，反映它的运作模式确实存在很大问题。在一方面，当局必须检讨现行机制，不能再吝啬资源和心力，应全面提高法改会的运作效率，并在法改会发表报告后积极跟进回应，否则其“在法律改革方面取得享誉国际和香港的卓越成就，并致力维持这项美誉”的理想难免沦为一句空话；但在另一方面，负责最后把关的立法会议员同样不能怠慢，他们应该避免被政治意识形态影响自己的行动，而是要实事求是地审议通过那些建基在法改会建议之上的政府法案，合力让香港的法制更加紧贴时代需要。
上文节录自第193期《香港01》周报（2019年12月16日）《性罪行检讨耗费十三年 法律改革何以如此缓慢？》。
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