【议会改革．下】制度不公　如何反映民意？

立法会辩论弹劾特首付间，虽然建制派一如所料反对议案， 但民建联主席李慧琼把握机会“大吐苦水”，批评管治团队，又提到民建联协助台湾杀人案死者家属求助，但政府提出修订《逃犯条例》前并无与民建联沟通。也许，近年政府要风得风，要雨得雨，时间久了，便视建制派的支持为理所当然。刘慧卿也说，政府恃着自己“数够票”，便强行推动修例。

承接上文︰【议会改革．上】政客只问立场零妥协　如何建立有为议会？

“政府没可能一百万人（上街游行）都照推，连澳门都识做，为什么林郑会这样？”2014年5月，澳门出现令人难以想像的画面—有两万人（警方数字为7,000人）走上街头，反对赋予特首刑事豁免权的《候任、现任及离任行政长官及主要官员的保障制度》法案。两万人是什么概念？澳门人口约有62万人，即每31人便有一人上街，可谓前所未见；游行四日后，澳门行政长官崔世安宣布撤回法案。刘慧卿认为，如当局稍有政治触觉，就会洞悉民心已在一场场街头抗争中改变，惟林郑月娥“就只知道有那群人（建制派）支持她”，甚至期望港人可以忍住一时阵痛，以为待草案通过便知“无事”，不料却迎来长达半年的社会剧痛。刘慧卿分析，当局之所以脱离民情，或与政府改组不无关系。成立于1989年的“中央政策组”是港府的重要智囊，负责评估市民对公共政策的意见，并就不同社会发展范畴进行研究。林郑月娥上任后改组中策组为“政策创新与统筹办事处”，主责更高层次的政策统筹工作，但这或多或少影响政府对民情的掌握，未有足够经验准确研判社会形势。

与其说政府“数够票”就不沟通，倒不如说政府选择性沟通。今年初，林郑月娥收紧长者综援方案引起各方反弹，她事后紧急约见建制派“摸底”商讨方案，引起民主派不满；9月中旬，特首邀请18区共400名区议员就修例风波举行对话会，但因会面时间只安排了两小时，遭到公民党及民主党成员杯葛；10月国庆酒会，民主派立法会议员称未有收到邀请；咨询本年度《施政报告》期间，林郑月娥被指只聆听建制派意见而拒绝与民主派会面，其后当局澄清是分批约见。刘慧卿说，政府只走单边政治，因而衍生了上述的大问题，“听说政府与我们这一边（泛民）不会谈，但另一边（建制）也不常谈，一些保皇党也很生气，因为政府不与他们谈。”李华明亦坦言，建立关系是双向的，有部份非建制议员拒绝与政府沟通，而政府亦懒理，“当我说建制、泛民一蟹不如一蟹，其实政府也是，他们经常认为立法会多人（议员）支持，为什么还要entertain（招呼）你？为什么要照顾你？”他补充道，官员与泛民的互动如应邀出席党庆、办事处开幕，也经常碍于建制派等政治因素而有所顾忌，故要保持距离免得遭人话柄。

李华明强调：“今天的政治形势，多方都有责任。政府心态是建制派人多（议席多），就只需满足建制派（要求）。100万人出来反修例，结果政府发新闻稿，说继续上立法会恢复二读，这种心态是恶性循环。愈多建制派当选，立法会便愈由他们话事，不会理会少数人感受，而少数人就用最激的方法去对抗，因为说不到道理，选主席选不到、议程入不到，唯有用一些行为去令你尴尬，不合作时既有曝光，亦对选民有交代。”刘慧卿则认为，香港政党政治的发展，在体制上受《基本法》的设计及比例代表选举所限，她断言北京深明“分而治之”的道理、彻头彻尾不想香港出现执政党，只好以建制派维持自身影响力。无可否认，《行政长官选举条例》订明行政长官不能有政党背景，即没有政党可以成为执政党，而独立人士当选特首后，却要借助政党力量或与政党合作，才能确保施政畅顺。

在雨伞运动后，政党发展“碎片化”问题更为严重，小党派一度如百花齐放，议事厅的议政效率却每况愈下。刘慧卿指出，“行政主导”是一回事，有没有能力主导是另一回事，而现届政府完全没有主导的能力，但又不懂得尊重各党派议员，就像走进死胡同；其次，由于北京已明确要求建制派支持政府，官员自然认为建制派议员没什么选择余地而毋须征询他们意见，他们虽感到不满但只能勉强支持政府，难怪被揶揄为“保皇党”。“政府拿议案出来前应‘摸底’咨询，咨询后拿出来的会更好。但你（政府）现在直接拿出来，（立法会）叫你改，你又不接纳。”刘慧卿有气没气地说，特区政府无能，偏偏又一意孤行。

香港民意研究所半个月前公布最新一轮特区官员民调结果，林郑月娥的评分维持在19.7分的低位（100分为满分），民望净值为负71个百分点；另外，政务司司长张建宗、财政司司长陈茂波，以及律政司司长郑若骅分别也只有25.6分、24.8分和14.5分，其民望净值介乎负44个百分点至负66个百分点。很多人都说，官员的低民望，反映政府没有管治威信，认为当局应该落实普选以提高认受性，科技大学社会科学部副教授成名也是这论调的支持者之一。他担心，香港历经修例风波的政治动荡，二元对立下的议会失序，只会令港人累积愤怒，“建制派理应反映某些行业及政治意识形态的声音，继而全盘考虑支持与否，但过去的经验告诉我们，不论是去年的一地两检，还是《逃犯条例》修订，建制派均只跟从政府决定。”

西方政党的基本功能包括反映民意、讨论政策及训练政治人才，但香港政党在这三方面都非常薄弱。成名看得更悲观，认为中央不会乐见香港发展政党政治，但“议会制度一天不改，市民只会选择在街头见”，而议会的作用也会愈来愈小，“最多只是重复今年5月的肢体动作、跌倒、打倒，不能说没有用，你赢了同情分，但这些有限。”不断冲击议会，再不断被保安拉走，重复了戏码，再诉诸街头、寻求国际曝光，周而复始，香港人也说不出到底改变了什么。而我们念兹在兹的制度局限，包括受《基本法》约束的议员职能，以及未能完全反映民意的选举方式和功能组别，到底存在什么流弊、可以怎样改革？

立法会是香港的立法机关，但立法权并不完整。《基本法》第62条将“拟定并提出法案、议案、附属法规”的权力交给了政府。立法会虽缺少立法提案权，但不代表议员不能提出法案，惟须受《基本法》第74条约束：“凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。”

《基本法》约束议员职能

有什么法案完全不涉及政府政策？凡订立新法例、修改或删除法例，必然触动公共开支或政府运作，此举无疑使议员提案时甚为被动。职工盟前立法会议员李卓人曾于2008年12月提交私人条例草案，要求政府准许将去年财政预算案向每名低收入人士的强积金户口特别供款6,000元承诺，改为注入自愿性供款户口，让强积金户口成员随时提取该笔供款，时任立法会主席曾钰成裁决议案涉及政府政策，须获行政长官曾荫权批准，李卓人遂撤回议案。曾钰成事后在专栏写道，如法案可被提交至立法会，有机会获得通过，而他八年主席生涯任内曾经处理10条私人草案，并全裁定涉及政府政策，即必须得到政府同意，可见议员提案之难。

在立法局年代，议员不时提出影响政府施政及公共政策的私人草案，因为只有涉及公帑开支的草案才须获得港督授权。反观在现行制度下，政府不但紧握议员提案的生杀大权，有了分组点票这机制，只需争取过半数议员支持就可通过议案，即几乎垄断公共政策的制订。建制派认为，这设计符合“行政主导”的原则，但民主派则批评，该制度阻碍他们把政治理念转化为实质倡议，令他们永远只能扮演“反对派”的角色，刘慧卿也说，这是无法改变的防线。

弄巧成拙的比例代表制

除了《基本法》所订明的职能限制，民主派还把问题归咎于比例代表制的直选方式。眼见党派日益林立、议会乱象丛生，实政圆桌立法会议员田北辰亦有感而发，开始反思“比例代表制”的好坏。他不讳言：“比例代表制造就了很极端的人，你只需要有一小撮人的支持。”

回归前，立法局直选议席曾采用其他制度，如1991年采用“双议席双票制”，把全港分为九个直选选区，每区选出两席；随后在1995采用“单议席单票制”，把全港分成20个分区，每区一席。上述两种制度均使民主派大胜，如1995年民主党只用四成得票便得六成议席（12席），反观民建联的一成半票数却仅换来一成议席（2席），惹来亲中人士不满。至1998年，被民主派杯葛的临时立法会，正式通过将“单议席单票制”改为“比例代表制”，按照名单得票比例分配议席，并引入最大余额法—减去名单上已获取议席的票数后，再按照各名单所剩余票数的多少排序，余额较多者可获得议席。自此，一党独大、胜者全取的局面被扭转：一方面，得票不及泛民的建制派凭借精准的配票策略，取得与之相若的议席，另一方面，降低了细党或小众进入议会的门槛虽令议会变得多元，也造成政党碎片化。

在比例代表制下，任何名单所得票数如达到基数（总有效票总数除以选区议席数目），可稳获一个议席，使极端政治势力更易进入议会。例如2016年立法会选举，九龙西“票后”蒋丽芸获52,541票，青年新政游蕙祯则以20,643票取得末席，两者票数相差逾3万票；除此，在新界西取得最后一席的何君尧仅得35,657票（得票率不足6%），也与得票最多的朱凯廸（84,121票）差距逾一倍。田北辰坦言，比例代表制下，随便加入一个光谱就有胜算，因议员只需取悦少数选民便可取得议席，建制泛民因而走向极端。他问：“应该选理性的人，还是选偏激的人？如果两边极端进入议会，却左右不到大局，那么可能没什么作为。”

1998年首届立法会有九个政团，其后逐步增加到第二、三届的11个，第四届的13个，再到第五届和本届的18个政团（报称独立议员不计算在内）。然而，百花齐放的议会，却变得碎片化、激进化，令议员议政时更加难以达成政治共识。中文大学政治与行政学系副教授马岳曾在《选举制度的政治效果：港式比例代表制的经验》一书，以政府及立法会的公众支持度下降为例批评比例代表制：“北京及特区政府，从一些粗浅的政治概念及直观逻辑出发，一厢情愿地以为可以为香港设计出一个符合他们利益的政治制度及选举制度，但却忽略了体制内更深层次的复杂互动，最终出现政治上的双输局面，可说是香港政治的一大讽刺。”

“整个议会不是应该反映主流民意吗？”田北辰指出，社会运作需要依靠主流民意而非偏激想法，偏偏比例代表制却使议会及政党碎片化，增加政治协商成本，又降低政府管治效率。他建议，如果将立法会直选分成18区、每区两席，“那么偏激的人一定选不上，他们一定会行返中间，开始回归理性、为大局做事。这未必是建制全输，双方可以分庭抗礼。”

低认受性的功能组别

功能组别的存在，一直为泛民所诟病。李华明说：“梁君彦从来不用选举，次次都自动当选，但他却做立法会主席，能否令泛民甚至直选议员心服口服？加上他能力不高，当然难以服众。反观曾钰成不但循直选出身，又懂得玩个游戏，会与民主派沟通，大家有商有量。”自2004年至今共四届立法会选举，梁君彦未曾遇到竞争，一直循工业界（一）自动当选。

10个传统功能界别、共12人在无竞争下自动当选，虽比2012年的16人少，但全由建制派垄断。李华明还提到，除了9个组别（教育界、法律界、会计界、医学界、卫生服务界、工程界、建筑、测量、都市规划及园境界、社会福利界及资讯科技界）以个人投票为主，五个为超级区议会合共14个议席外，功能组别选民（除超级区议会）基础只有23万人，但地区选民则有约413万人，票值不等使选举公平性及认受性成疑。除此，外界亦不时批评，功能组别中的建制派已形成“隐形的管治者联盟”，每逢“阿爷吹鸡”便会以“专业”包装为政府法案保驾护航；然而，随着港人的公民意识日渐成熟，表现庸碌无为的管治联盟的认受性更形低落。

功能界别在议会的角色日渐受挑战。2009年，政党社民连曾入禀高等法院，指功能界别选举的“公司票”违反《基本法》，惟最终被判败诉。时至今日，社会愈来愈多声音认为，功能界别的历史任务早已完成，未能随本港的经济结构而改变，未能反映经济和社会现况，而其选举和存在亦仅是不公平的制度，理应及早废除。在议席分布上，功能界别的选举及组成方式均未能体现“均衡参与”的原则。例如在2016年的选举中，教育界共有88,185名个人选民，但渔农界则只有154个团体选民，但两者各占议会一席。相比之下，虽然两者的选民基础有明显差别，惟议会内的份量（按议席计算）却完全一样，难言公允。

选举制度再想像？

数字说明一切，如2019年金融界及金融服务界分别有120个及638个机构选民，全港逾20万从业员没有个人票，选民基础非常狭窄；另一方面，同样是功能组别选民，手中选票却并非都是“一票千金”。以实施个人票的教育界与公司票的金融界对比，88,185名教师才选出一名代表，即是705.48名教师在议会内的话语权，才等同一位金融大鳄。但即使不与大老板比，同是专业界别的选民，法律界选民6,773人，一名律师的票值是一名教师的13倍。

再者，现今功能界别的角色已从“行业代表”，转变为政府“保驾护航”的角色。诚如曾钰成所言，政府喜欢功能界别的原因，在于界别利益只得一个，不像其他直选议员一样，须以香港的整体利益为依归，故政府在游说界别议员时更容易达成共识，议案亦更易向政府及业界倾斜。可是，这种界别划分，配以分组点票制度，使“保皇党”拥有绝对优势，却忽视大众利益，大大削弱政府和议会的认受性，难怪被批为“小圈子”。不过，李华明提醒，当功能组别感到利益动摇也会出来“反政府”：“功能组别不好的地方在于他们只要满足那一小撮的选民，便确保自己每一次都成功当选，那么他们便不用顾及整体的香港。”

“功能组别变成业界利益，那么消费者呢？”田北辰承认功能组别的各种问题，但认为其有值得保留的价值，应该优化至平衡业界的利益与最终消费者的利益。他建议：“全港每位选民拥有两票，有（一票）地区但（另一票）可以（选择）不投超区，而是自行选择一个功能组别。”他不忘补充，这是一个初步的想像，可为功能组别选举注入民选成分，“当然业界会认为这不能维持自己利益，但正正是因为你们盲目维护利益，才会有事。”

议会文化及议会制度，如不尽早修补政治裂痕，收窄分歧，当议会彻底失去应有社会作用，恐怕悔之晚矣。

上文节录自第193期《香港01》周报（2019年12月16日）《政客只问立场零妥协　如何建立有为议会？》。

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