【警队改革．倡议】三管齐下改革 重拾警民互信（下）
针对较严重的投诉，甚至涉及刑事指控，由于投诉课为警队部门，外界始终担心警察会否严肃跟进。要消弭社会忧虑，投诉课应将较严重的个案一律转介由独立于警队之监警会负责。
承接上文：【警队改革．倡议】三管齐下改革 重拾警民互信（上）
正如贪污个案，也由具法定调查权之廉政公署负责刑事调查，并在社会享有公信力，可见此做法可取。与此同时，监警会须获得更大授权，包括直接接受市民就警员严重违规甚至涉嫌违法之投诉，并有法定权力展开调查及搜证。如此一来，社会便再没理由担心一旦投诉课不肯跟进调查，相关个案便会不了了之。
改革三：引入刑事调查权，监警会成“有牙老虎”
特首林郑月娥自反修例风波爆发以来，多次以监警会“行之有效”为由，拒绝成立独立调查委员会。然而，10月中大民调显示，近九成市民认为政府应成立独立调查委员会。归根究柢，在于社会深知监警会无法定调查权力，以往只负责审视由投诉警察课汇报的个案。要重建市民对监警会及警队之信心，政府有责任改革监警会，使之不再是“无牙老虎”。
监警会纯粹监察 只覆核报告
监警会全称“独立监察警方处理投诉委员会”，顾名思义，负责覆核警方提交之调查报告。在审核过程中，监警会对个案及处理工作的了解，完全取决于由投诉警察课汇报的资料，而无权另行搜集证据。若然监警会不同意调查结果，只可向投诉课提出质询，要求其重新调查及提交新报告。即使市民对警察的投诉涉及刑事罪行，监警会亦无权介入调查，充其量只能向有关部门报告相关证据；警察及投诉人会否作证，全属自愿。
过往政府在厘定监警会职权范围时，曾多次拒绝赋予调查权，主要原因有四。第一，2002年公众咨询结果认为“现行制度已经卓有成效”、“并不认为现在的警权过大”；第二，保安局曾指若为监警会设立其调查队伍，并不合乎成本效益；第三，市民投诉涉及警务人员之工作，警方或许更清楚问题之本质及该怎样调查，未必适合由其他单位跟进；第四，由于已有投诉警察课，若监警会不只负责监察，增加调查角色的话，便可能出现同一宗投诉但有两个不同的调查及调查结果，引起混乱，也偏离警监会及投诉警察课须就投诉类别达成共识的既定做法。
投诉难以证明 连质询也乏力
然而，目前监警机制并不如政府所指般“行之有效”。究其原因，在于监警会没有调查权力，对于投诉课的报告，他们不易推翻。2014年警司朱经纬涉于占领运动期间以警棍殴打途人，投诉警察课原结论为“未能完全证明属实”，但不获监警会接纳。数次报告及覆核后，警方在律政司民事法律科建议下，才调整结论为“证明属实”。由此可推论，即使有影片为证的朱经纬事件，投诉课也疑似偏私，其他个案若证据不如此确凿，监警会要质疑甚至推翻警方之定案，更是困难。例如2016年《明报》记者采访旺角骚乱期间疑因遭受警员袭击，并有录影片段佐证，但投诉警察课去年的报告称殴打指控“无法完全证明属实”。
从统计数字来看，去年涉及殴打的指控中，获证明属实的有1宗，2宗无法完全证明属实，19宗无法证实。由2011/12至2017/18年度，投诉警察殴打的指控逾2,000项，当中仅2项指控属实，成功率为0.09%。
监警会不但无调查权力，即使其对投诉课的质询，也欠缺阻吓力。《监警会条例》规定投诉警察课必须回复监警会的质询，但现实是警方拒绝理会，监警会也无可奈可。2017/18年度监警会提出1,090宗质询，当中只有659宗获接纳，近三年警方对监警会提出的质询或建议的接受率介乎48%至61%。2009年起至少在四个年度中，监警会就行使警权的理由提出质询，警方接受率为零；就遵守警规的质询，近两年的接受率分别只得18%及19%。
由此可见，监警会成效成疑，政府应检讨现行机制，合理分配人手及资源加强监察警员。赋予监警会法定调查权，其实并不会引起角色混淆之说，因为“监察”与“调查”本身应对不同个案，并无冲突：监警会一方面检视所有投诉个案，另一方面调查涉及警员的刑事调查。由熟悉警方执法程序及纪律操守的警员处理轻微的纪律及民事投诉，配合内部惩处机制，确为合理，不过，面对涉及严重刑事罪行，独立于警队的调查则可确保受害人得到全面及公正的调查，并配合起诉程序令罪案获得合理裁决，政府应完善监警机制。
参考廉政公署 设专业调查团队
事实上，廉政公署的执行处亦负责调查工作，除了有权调查涉嫌触犯《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》及《选举（舞弊及非法行为）条例》的罪行，亦可主动调查任何订明人员涉嫌滥用职权而犯的勒索罪，以及与贪污有关连或会助长贪污的订明人员行为，并向行政长官提交报告，执行处并会向律政司司长提交调查结果，供其研究及决定是否根据反贪法例提出检控。
多年以来监警会只有审核权，其实早已被联合国禁止酷刑委员会批评，并建议政府“考虑成立具接受和调查投诉执法人员个案职能的完全独立机制”，确保该机构可提出具约束力的建议。2016年委员会就香港特区根据《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》（《酷刑公约》）提交的报告，建议调查警方的人员与被投诉人不应有体制或从属关系，保证涉嫌酷刑和虐待的肇事者在调查期间立即停职，并在所有拘留场所建立保密的投诉机制，及确保投诉者不受报复。
政府可结合廉政公署的做法及参考国际经验，研究在监警会内成立涉及刑事案的独立调查小组，确保投诉可获得公正处理。以加拿大为例，任何与警方执法所致的死亡、严重受伤及性侵犯的指控，由警队架构外的特别调查部受理。除了规定警方必须主动转介相关个案，市民亦可直接向部门报告，调查员有法定调查权力，可检控及向律政司转介疑犯，并直接向律政司负责及汇报调查报告。政府应提出修订《独立监察警方处理投诉委员会条例》，赋予监警会刑事调查权力，并建议其内部设立刑事案独立调查小组，调整架构及整体人手编制。
根据《监警会条例》，监警会正副主席及委员由行政长官委任，会分为四个委员审核小组，审核投诉警察课提交的调查报告。委员规定不能为政府部门或曾属警队成员人士，没有其他明确限制，多数都视之为兼任公职，例如本身为执业医生、律师等。
监警会以往曾有法律学者张达明等较具公信力之人士，但近年成员的背景及经验备受质疑，未能令市民信服。如梁振英于2012年出任特首后，曾委任至少12名具建制背景人士担任监警会委员，惹来不少批评。现届成员大部份亦为建制背景，部份人亦被质疑不胜任监察警员之工作。例如就反修例示威中，“速龙小队”不展示警员编号，监警会副主席张华峰曾表示有关做法可令警员执法无后顾之忧，并暗示不认为市民应该投诉警察。“他们是处理暴乱工作，为何要让人知道他是谁及在做什么，让别人投诉其行为是否过分？”
如今看来，政府在赋予监警会调查权时，亦应大幅改组其人手编制。除了监警会主席须具公信力及经验外，其余管理及调查人员都应趋专业化。举例说，廉政公署执行处的人员会接受调查技巧、认知面谈技巧、电脑、对抗管理及枪械使用等训练，廉署亦有监察单位就内部人员进行调查。监警会亦应成立独立刑事调查小组，训练人员备有相关调查工作所需的专业知识，处理所有涉及警员的刑事案件。
扩充编制 组成更臻独立
除了增添一支专业的调查团队，审核报告的编制亦须检讨。根据2017/18年度报告，审核每宗个案平均需要96日，但同年秘书处只有7名高级审核主任及12名审核主任。当局应订定适切的人手编制，增聘全职的审核人员，以加快工作进度。英国监警会在2017/18年共有976名职员，当中546人负责调查和个案跟进，调查人员的比例与警员比例约1:224人(约12万警力)，本港监警会的比例明显偏低，约1:1,579人。
另外，审查人员的组成亦可更加独立。以秘书处为例，主任级审核人员负责协助上级审阅警方提交的调查报告，2017年有报道指主任级审核人员中最少两人由警队转职。虽然监警会发言人指招聘中有背景及操守审查程序，但既然《条例》下规定委员会成员不得为曾属警队成员的人，政府应考虑将相关原则套用至审核主任级别，令监警会更具公信力。
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上文节录自第192期《香港01》周报（2019年12月9日）《三管齐下改革 重拾警民互信》。
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