【警队改革．倡议】三管齐下改革 重拾警民互信（上）
6月反修例风波爆发以来，警队持续成为社会政治矛盾的磨心，针对警队的指控如“滥权”、“滥暴”等不绝于耳。监警会或于圣诞节前后发表审视反修例示威中警务工作的调查报告，但由于监警会没有法定调查权力，令市民未见报告先有疑虑。香港民意研究所上周五（6日）公布，多达四成市民予警队“0分”，连同10月中大民调显示逾半受访者对警队“完全不信任”，反映其公信力已然崩溃。纵使针对警队的指控莫衷一是，但对警队执法能力、监察机制查找不足并作相应改革，都必然是重建空前紧张的警民关系、让社会回复互信之必要举措。
反修例风波把香港积累的各种深层次结构性矛盾来一次总爆发，当中最直观呈现的，莫过于向被诟病为难以监察究责的警队，种种“滥权”、“滥暴”画面，透过媒体及市民直播，传遍全球。即使这场持续已逾半年的动荡尚未平息，但要香港这个先进城市回复安全有效运转，通过三管并行来改革警队，以修复已然破裂的警民互信，必然是重要一环。
改革一：厘订权力界限，公开武力指引
警队是可合法使用致命武力的执法单位，权力及职责由香港法例第232章《警队条例》界定。《警队条例》列明警察职权包括维持治安、防止罪案发生、保障市民生命及财产安全、依法拘捕疑犯、管制公众集会等。前线警务人员执行职务的具体指引，根据《警队条例》第46条，由警务处处长发出《警察通例》规范。《警察通例》并非法例，只要没抵触《警队条例》及其他法例及处长认为恰当，便可订立。
《警察通例》属警队之行政文件，违例警员可被纪律处分。这份供警队参阅的文件，在回归前后乃完全公开。1997年1月时任保安司黎庆宁表示，“计划在每间报案室内存放一份《通例》，供有需要的市民直接入内取阅”，并在回归后曾经落实这措施。
2000年警方以阻碍办案为由，警署内不再存放《通例》印本，市民只能依据《公开资料守则》分开索取摘录内容。至2002年警方上载《警察通例》至网站时，亦没有公开第29章“武力及枪械的使用”、第43章“拘捕”等共10章。现时警方网站备有37章供公众查阅，但当中“实任、委任、晋升及升级、惩罚”、“行为及纪律”、“刑事罪案、杂项违法事件及举报的记录和处理”、“训练”等章逾半内容不公开。
公开规例指引 影响警方执法？
为什么部份《警察通例》不公开？保安局局长李家超两年前向立法会指出，“可能会影响警队正常及有效的运作，以及警方防止和侦查罪案的工作”。至于武力使用守则，李家超表示警员时刻保持高度克制，达到使用武力的目的时便会停止使用武力，由于“指引涉及行动细节，不适宜公开”。
保安局的说法有两个问题。在逻辑上，即使公众知悉《警察通例》条文，极其量也是要求警察按例办事，当局未能解释为何这会阻碍警方“正常及有效运作”。在实际操作上，市民既不知道《警察通例》及武力指引，即使他们对警方执法有所质疑，亦无法依例提出投诉。较坏的情况是市民与警方各说各话，不能做到以事论事。
以反修例示威为例，警方多次以武力清场及制伏示威者，至今已发射多达逾万枚催泪弹，警棍、布袋弹及橡胶子弹等对示威者构成永久伤害。过程中，部份市民质疑警方不必要使用武力，但碍于他们无法追查《警察通例》及武力指引，难以根据规例来提出指控。另一边厢，警方只多次重申执法符合比例原则，警员严谨武力使用，但其说法却未能取得多数市民认同。
指引不公开 社会流于各说各话
6月12日金钟冲突以来，部份前线警员涉嫌使用过度武力，例如对已制伏的示威者挥棍攻击，但警方往往以“电光火石”、“可接受”、“英勇克制”等肯定相关做法，与社会对于适当武力使用的理解出现颇大落差。不少市民甚至因而认为，警员的执法不论是否恰当，总会获得警队支持，换言之其使用武力的权力缺乏制衡。
根据中大传播与民意调查中心，6月反修例示威前对警队“零信任”的市民不足7%，但同一数字至8月已升至逾四成，到10月中旬更达到51.5%，即逾半香港人完全不认可警察。同一调查中，三分之二人要求政府大规模重组警队。
再者，《警察通例》不但不公开，而且警方可随时修订。例如在10月，据报警方内部修订武力指引，包括放宽使用枪械的条件，由遇到“致命武力攻击”改为“引致或相当可能引致他人死亡或身体严重受伤”；警棍由“中级武器”改为“低杀伤力武器”。原则上应为固定的警察职权规范在实际中会变动，加上社会大众对此既无知情权，亦无缘置喙，公信力难免打折扣。
归根究柢，警方备有致命的攻击性武器，可直接损害及威胁人身安全，使用武力须有严格指引，公开与否关乎公众利益。事实上，不少国家亦公开警方使用武力的指引，包括澳大利亚新南威尔斯警察、菲律宾国家警察及英国苏塞克斯警察等。美国加州阿纳海姆市警察的政策手册更非常具体，列明使用制伏工具的指引及技术，涵盖使用警棍、胡椒喷雾、催泪弹及动能弹时要注意的事项，例如警员在使用警棍时需要考虑的因素，及应避免攻击的身体部位，如头、颈、心脏等，指引并提及警员作出攻击后的处理及记录程序。
警方职权规范 可参考独立意见
在《警察通例》的制订方面，警方可考虑咨询监警会或相关专家意见，及让立法会检讨规例内容，消弭外界认为警方内部“说了算”之观感。其实法律改革委员会（法改委）早于1992年已发表《拘捕问题报告书》，建议参考英国《1984年英格兰警察及刑事证据法令》，制定警察的职务守则。英国规定内政大臣须把警务人员行使法定权力的职务守则提交国会下议院通过，守则规定了警务人员在行使截查、搜查处所和检取财物的权力，以及关于警方拘留、对待、盘问及鉴认任何人士的规定，违反守则的警务人员可被处分。法改委《报告书》建议采纳相若做法，“身份相等于国务大臣的香港官员宜于咨询公众人士的意见后，提交守则予立法局通过”。而且执法机关认为须修改职务守则时，无论修改事项如何轻微，也应依循立法程序行事。
特别就武力使用的准则，执法部门若与社会期望落差太大，其公信力自然有限，继而影响执法成效。故此，警方可考虑与监警会或相关代表共同检讨武力指引，就警方处理骚乱等不同情况之原则达成共识，包括检视警方可使用的武力、警员就升级武力的考虑、不同情景下可考虑使用的资源和战术。2011年英国伦敦骚乱后，当局的检讨报告亦曾有相同建议，采纳公众对保护自身安全的意见，同时增加指挥官处理骚乱的信心。
毋庸讳言，当社会出现大规模骚乱，甚至许多示威者诉诸暴力冲击，乃对警方执法工作的重大挑战。故此，警队有责任透过训练，确保警员更有效发挥职能，尽可能减少不当执法。现时获聘用的警员需于香港警察学院接受27星期的“学警基础训练课程”，包括法例、警务程序、警政社会学、警政心理学、体能训练、战术、枪械和实习训练等，学员必须通过最后考试才能结业。就判断武力使用及应对大型示威方面，警方可考虑加强训练，确保警员理解其执法权限及守则，提高专业水平。
改革二：投诉课公开透明，摆脱“警警相卫”污名
反修例风波中，监察警察的机制被许多市民视为如同虚设，情愿以“起底”和到纪律部队宿舍滋扰等方式向警员报复。要重建机制之公信力，投诉警察课作为第一重监察机制，应只处理一般纪律之投诉，并更公开透明；至于较严重或涉嫌刑事罪行的个案，应增设转介机制，交由监警会调查。
投诉警察课的前身投诉警察组早于1973年成立，回应当时警察贪污之问题，增加公众对于投诉调查之信心。目前投诉课隶属投诉及内部调查科，可以定案及就警方惩处作建议。当市民面对警察在执行职务时的不合理对待，可向任何一间警署或投诉警察报案中心提出投诉。若投诉不适合以简便方式解决，投诉警察课会展开全面调查；个案若涉及刑事成分，便会循刑事方向调查。
个案分类 或影响监警效能
投诉警察课收到的投诉个案可分为三类：第一类为毋须知会监警会，例如只关乎发出传票或施加定额罚款是否有效而引致的投诉；第二类为须以撮要形式知会监警会，例如对休班人员在非执行职务下的投诉；第三类为须汇报个案，投诉课要将调查报告和资料提交予监警会，由其作为外部监察及覆核。分类工作由投诉警察课负责，若然处理欠妥，监警会便会缺乏详细汇报，继而难以判断投诉课的定案是否公正，令监察功能打折扣。
根据监警会2017/18年度工作报告，在该统计年度内，监警会就投诉警察课调查结果分类共同提出404项质询，其中223项获修正，当中30项由其他类别改为“获证明属实”，包括1宗原被列作“无法完全证明属实”、18宗“无法证实”、4宗“无法追查”，以及3宗原本“并无过错”、4宗“投诉撤回”的指控。同一年度共有11宗“须知会投诉”个案经监警会建议下重新归类为“须汇报投诉”，以及11宗“表达不满机制”下的个案重新归类为“须汇报投诉”。可见投诉警察课的分类未必准确，甚至难以排除隐瞒个案。
刑事投诉 警方被指怠查
部份可能涉及刑事的个案，会否被投诉课当作一般投诉处理，这种情况也未能排除。前监警会成员张达明在8月时曾指出，若有基本证据显示警员涉嫌干犯刑事罪行，警方便应展开刑事调查。近来可见许多个案都只交由投诉机制跟进，问题同样出在个案分类。
目前投诉未获恰当处理之问题，北区医院个案堪可说明。一名62岁醉翁6月26日在北区医院病房疑遭警员虐待，行为迹近“私刑”。警方承认6月底已收到事主儿子投诉，投诉课人员声称根据投诉人提供的联络方法，四度尝试接触，但多次无法找到事主。然而据事主儿子所言，事主一直接受保释，须定期前往警署报到，警方绝非无法联络到他们；而且警方接到投诉后，一直没有搜证，令他感到求助无门。
即使案情严重，但事主儿子投诉后一直了无回音，警方亦没有索取病房闭路电视片段以核实。直至8月事主儿子在立法会议员陪同下公开自行取得的父亲被虐闭路电视片段后，警方重案组方突然迅即以“涉嫌袭击致造成身体伤害罪”或“串谋袭击致造成实际身体伤害罪”拘捕涉事警员。事件令公众质疑警方未有认真处理投诉，直至事件公诸于世后才被逼跟进。
增设平台 汇报进度及准则
改革投诉警察课，第一个要回答的问题乃是否要将其独立于警队之外。纵然坊间有“自己人查自己人”之指控，但事实上不少投诉只涉及警员纪律或程序问题，既适合交由警队检讨及改善，悉数由独立监警部门处理亦未必符合效益。故此，较务实之做法乃从汇报、转介等机制着手，令投诉课能做好本分，并由独立于警队的监警会发挥应有角色。
首先，投诉课可增加工作透明度，包括设立网上系统供投诉人查询调查进度，并定期上载及更新资料，让投诉人了解搜证进度、定案证据是否充分，以及若然获证明属实，警员所受到的惩处等。过往监警会通过的投诉个案中，警方甚少向违规的警务人员提出刑事诉讼或纪律处分，多数只为警告及训谕，令外界担心会否过于宽松。因此，投诉警察课在网上平台公开不同个案处分的准则，及各项纪律覆检及个案的详情，并定期整合及分析案例，就整体制度与执法行动作出改善建议，可令整个机制更公开透明。
在汇报程序方面，要杜绝隐瞒汇报个案内容的情况，投诉课应取消以“须汇报”、“须知会”及“表达不满机制”作分类，而将所有个案的全部内容向监警会汇报。即使部份个案涉及问题不大，甚至投诉人接受和解，但相关投诉内容仍可能直接或间接涉及其他违纪或刑事罪行，故此详尽记录及汇报所有投诉个案，尤其投诉人提供的完整证供，并呈交予监警会，可令投诉机制更完整。
由于个案数目始终有限，此建议在实际执行上完全可行。过去两年“须知会个案”分别有765及729宗，经监警会审核的投诉警察课以“表达不满机制”个案有866宗及1,229宗，可预期全面审视调查报告的工作量并非无法负担，只要调整编制、增聘专业人员，落实全面呈报及监察并不困难，可增加警方调查的透明度，让社会相信投诉之处理及定案公正。
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上文节录自第192期《香港01》周报（2019年12月9日）《三管齐下改革 重拾警民互信》。
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