从区政开始改革施政 把民意导入体制
区议会选举在有惊无险下顺利完成。受持续近半年的反修例风波困扰，今届区选被泛民主派视作对政府施政的一场公投，最终建制派势力遭“民意海啸”吞噬。区议会选举关乎社区治理，沦为政治表态场合诚非好事。喧嚣过后，社会实应抛弃“黄蓝”政见之别，政府也应对由泛民掌控的区议会抱有善意，从而让其发挥化解社会撕裂的潜在效用。事实上，经历反修例运动后，政府既难以有效施政，更没有适切渠道疏导民怨，而区议会正可以把民意导入体制。
1982年成立的区议会本是向政府出谋献策，以及调拨资源改善地区环境的机构。长久以来，区议会不单只是政府收集民意的渠道，亦是培养未来政治人才的摇篮。可是，单看回归以来区议会的表现，其权力和角色局限于咨询层面，缺乏参与行政的能力，因而长年给予外界“地区研讨会”的观感，连带质疑其存在价值和认受性。
2000年，特区政府推行区域组织改革，将原有的市政局和区域市政局废除，并收回两局管理市政事务的权力。然而，政府复杂的官僚架构难以了解各区居民所需，好些涉及区域市政的项目，如市区重建、社区工程等，更缺乏由下而上的讨论、参与和决定，因而经常引起居民不满，使得部份决策不但未能向公众问责，更间接冲击了政府的认受性。
有见及此，社会上近年有愈来愈多声音要求检讨和强化区议会的职能，以便创造更多、更广阔的渠道，供民众参与公共事务的讨论和决策过程，从而加强港府施政的民意基础和认受性。
“口水会”欠实权难起作用
回归之后，政府提出了《提供市政服务（重组）条例草案》（下称《重组条例》），用于落实政府的市政服务重组，并将两个临时市政局的财产、职能、权利和法律责任，转移至政府及其他法定机构。当年，政府认为随着立法会和区议会的民主选举日渐成熟，将会淡化市政局的功能，而另立两级议会制亦可以取代市政局，以监察政府的运作。
由此可见，政府废除两局的原意不单是为了精简架构，同时亦希望行政部门之间能加强协调，改善社区服务的质素。
未几，本港接连爆发禽流感和食物安全事故，连带政府的《重组条例》亦受到质疑。其实，早在2000年初已有声音反映，负责食物安全和环境卫生的法定机构职权分散、欠缺协调，令到政府未能适时应对2000年代初爆发的公共卫生危机。
此外，在公众咨询中，文化艺术界和体育界亦认为，当局的康乐文娱政策既不明确，又欠缺协调，导致未能有效运用资源。某程度上，自两局解散后，其职权虽由康乐及文化事务署和食物环境卫生署继承，但相较前者的组成条件，后两者未有任何公众代表参与及监察其运作，因此有舆论视解散两局为民主的倒退。
为扭转区政改革的步伐，民主党成员陈树英曾申诉至高等法院，质疑《重组条例》违反了《基本法》第39及97条，以及在港实施的《公民权利和政治权利国际公约》（下称《公约》），但遭法院驳回司法覆核。2001年2月，高院法官夏正民指出，《基本法》第97条是一项授权性的条文，并不强制要求设立有一定行政职能的区域组织，而设立具咨询职能的区议会不单符合第97条，也体现了《公约》所保障的政治参与权，因此特区政府并没有违反《基本法》的条文。
不过，诚如香港大学法学教授陈弘毅所言，“在区域组织并非政权性组织的大前提下，《基本法》为区域组织的发展提供了广阔的空间和稳固的法律依据……从这个角度看，在《基本法》的框架内，现有区议会的功能仍有很大的拓展空间。”
增拨资源不等如充权
可是，即使《基本法》容许扩展区议会的职能，港府历年提出的改革方案，不论在力度和深度上亦难以改善现行制度的缺憾。例如，在2005年的《施政报告》中，政府虽然提倡给予区议会更多的权力，惟后来仅把有限的社区设施管理权下放，行政和财政权仍然牢牢掌握在政府手中。
2007年，政府推行的“先导计划”亦只是增拨地区资源，补助地区工程融资和文娱康乐活动；2013年，政府再推“社区重点项目计划”，再次简单地把增拨资源视作充权手段，不少地区更因而出现“大白象”工程，被批耗费公帑，而其后《施政报告》所提出的类近政策，对地区行政改革同样是隔靴搔痒。
针对区议会的改革，有论者曾建议以重设市政局来补足制度上的不足，并引援《基本法》第97条来支持其说法。值得注意的是，该条文中“非政权性”一词，意指“没有政治权力”（立法权、行政权和司法权）的地方组织。若以重设市政局来加强地区管理、咨询和服务的提供，不单会令整个官僚行政架构架床叠屋，重复现时区议会的管理和咨询功能，也会架空现存的制度，使其存在变得可有可无。所以地区治理的革新，应当由重塑区议会的职能开始。
下放权力增自理能力
根据《区议会条例草案》，某程度上，现行区议会已具备地区咨询和提供服务的职能，亦跟《基本法》第97条中所指的“区域组织”甚有相似之处。例如，现行的区议会须就影响地方行政区内的福利事宜（包括食物及环境卫生的相关事宜）、公共设施的提供及使用、政府各项计划的优先次序等提供意见。是以，在现行框架内，至少有下述数点可作革新，以加强区议员职能和权力，提高地区的自理能力，将民意疏道入体制内。
首先，在区议会的财政来源上，政府可以参考两个市政局的做法，将部份差饷、康乐文化设施的收费和场地租金等收入拨归区议会；或是将目前“先导计划”中的拨款恒常化，好让各区的区议员有足够诱因，提出长远、具体的社区建设蓝图，并享有自主权去运用该拨款。
其次，政府也可下放地区服务权，借此鼓励新任议员有针对性地回应居民的需求，一如旧时两个市政局扮演的职能。由于目前的市政服务不少已外判给承办商，若将合约的管理工作下放至区议会，并按当区需求遴选合约商和监管服务质素，便可做到还政于民，更能回应居民的需求。此外，政府亦可考虑将环境建设、文娱康乐活动、社区设施的兴建及管理等职能，从康文署转移到区议会，达致充权之用。
最后，在咨询制度上，恒久以来政府皆视区议会为“有事钟无艳、无事夏迎春”的政治花瓶，大大削弱了选民、议会和政府互动的结果和效用。要重塑区议会本来该有的反映民意基本功能，政府可提出试验性质的合作关系，以便让民选议员在某些涉及民生的议题，如社区建设和规划上享有真正的权力，影响政府和法定机构的决策过程。这样方能让民意流入体制，疏导民怨。
今届区选打破多个历史纪录，所揭示的与其说是政治势力再平衡或泛民主派地区工程的回报，不如说是选民对政府以至保驾护航的建制派之审判。从是次建制派所获票数未见减少，却换来惨败的现实可见，新增的选票明显是针对现时制度未能回应民意而生。政府若要汲取这次惨痛的教训，必须痛定思痛，认真检讨行之无效的决策机制，尊重选民的声音。
区议会作为聆听民意的底层机构，其角色绝不能继续投闲置散，政府应主动释出善意，为区议会充权，以作为疏道民意的重要渠道。只有民意得到基本尊重时，政府才能化解当下困局，修补社会撕裂。
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上文刊登于第190期《香港01》周报（2019年11月26日）《从区政开始改革施政》，网上标题为编辑重拟。
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