推动无烟城市跑输世界　港府须加力控烟

烟草的效用在十六世纪被美洲印第安人发现后，这种带有神经刺激物的植物，便经各条经商路线，传到各大洲，成为不少人不可或缺的生活“必需品”。尽管烟草含有的尼古丁可当成神经和肌肉松弛剂，但众所周知，长期使用烟草不但会增加耐受量，并产生依赖性，更会间接诱发心脏病、肝癌及肺癌等病症，伤害性如同伦敦大学荣誉教授莫利（David Morley）所言，是“现今世界上可预防的最主要死因”。因此，打从现代科学研究发现烟草含有大量致癌物质，以及烟草烟雾（另称二手或三手烟）带有强烈致癌物后，各国政府都从公共卫生考量，逐步收紧烟草管制，以保民众健康。

虽然早在1982年，港英政府已因公共卫生考虑，立法划定禁止吸烟区、规管烟草产品的售卖和广告，并且在2008年另立罚则，票控在禁烟区违例吸烟的市民。不过相比英国、新西兰、俄罗斯，甚或不丹等国家，港府多年来在禁烟议题上，始终没有积极地提出长远蓝图和具体政策，以追赶世界的禁烟潮流。中国早于2003年已签署了世界卫生组织（WHO）《烟草控制框架公约》（下称《公约》），并于2005年《公约》生效后按《基本法》决定《公约》适用于香港，特区政府理应根据《公约》的指导原则，实施有效烟草控制规划，方能使无烟城市不会流于空话。

有愈来愈多实证研究说明，吸烟不但会导致癌症、心血管和呼吸系统等疾病，吸烟所呼出的二手烟雾同样对人体有害，而长期接触这些含有刺激物和致癌物质的烟雾，不但会带来身体的即时影响，如头痛、咳嗽、喉部疼痛，更会增加与吸烟有关的疾病风险。有见及此，港府在上世纪八十年代便逐步立法，望能诱导吸烟人士戒烟，并减轻二手烟对他人的影响。具体而言，本港控烟法例有三大方向—分别是扩大法定禁止吸烟区范围、 限制烟草宣传、烟草产品售卖的管制及健康忠告。

八十年代开始控烟　电子烟带来新挑战

1983年，港府首次将公共升降机和陆路公共交通工具下层列为禁吸区，为公共空间禁烟揭开序幕。及后，禁烟区范围陆续扩大至室内娱乐场所和所有公共交通公具（1992年）。回归后，特区政府参照以往做法，继续扩大禁烟范围，包括所有对公众开放的室内地方和学校（1998年）、食肆局部范围（1999年）、室内工作室、街市、公众游乐设施（2007年）。总体而言，连同暂缓执行吸烟禁令于2009年7月失效，现时除私人住宅外，本港所有室内地方已被列为禁烟区。

与此同时，港英政府亦尝试规管烟草宣传、健康忠告和产品售卖，以阻隔其传播渠道，减低民众染上吸烟坏习惯的诱因。例如，1982年，政府首次订明任何人不得在出版物刊登烟草广告，其后更扩大至电影、电台的广告和赞助（1990年）、电影院内的广告（1992年）、互联网广告（1998年），以及撤销小型店铺和小贩可展示烟草广告的豁免（2007年/2009年）。

在健康忠告方面，政府自1983年起立例，规定所有在港售卖的烟包须附有中英文式样的健康忠告，其后更逐步收紧限制，如须展示更强烈和更明显的健康忠告（1994年）、包装须标示焦油及尼古丁含量（2000年），以及增加图像健康忠告（2007年）。

最后，在规管产品售卖上，当局于1993年起禁止售卖或要约出售焦油含量超过20毫克的卷烟，并在后续时间逐步收紧管制，如禁止以销售机售卖或要约出售任何烟草产品（1998年）、卷烟须装载于至少20支卷烟的封包内（1999年）、不得售卖或要约出售焦油含量超过17毫克的卷烟（1999年）。

值得一提的是，电子烟、加热烟等另类吸烟产品愈见流行，这些产品又常常包装成危害较少的替代品，以吸引年轻人和非吸烟人士；可是，现时未有足够证据确定这些另类吸烟产品的戒烟成效，反而另有研究质疑电子烟和加热烟皆有损健康，以及或会引致“门户效应”，即年轻人在使用电子烟后转吸传统卷烟。

在谨慎原则驱使下，港府跟随世卫的最新烟草控制指引，今年将另类吸烟产品纳入规管，禁止进口、制造、售卖、分发和宣传，惟“使用”的罚则与传统香烟相同，即是在禁烟区使用另类吸烟产品为定额罚款1,500元（或循简易程序定罪后判处罚款5,000元）。

尽管自有统计开始，本港的每日吸烟人口呈稳步下跌趋势，但诚如政府在《迈向2025：香港非传染病防控策略及行动计划》写道，未来其中一个公共卫生目标是要把“15岁或以上人士现时吸烟的比率相对减少30%，期望到2025年把吸烟率进一步减至7.8%”。

不过，宏大和符合公众利益的目标，背后都需要理据和具体政策，才能付诸实行，凝聚共识。本港加强控烟力度其中一大争议是个人自由和公共卫生的矛盾。是以，港府亦须提出加强控烟的理据，向大众厘清潜在的社会成本，明确让大众明白禁烟可提升社会整体福祉。

吸烟虽是个人自由　禁烟却是政府之责

纵观全球，尽管现时只有不丹实行全国禁烟，但不少国家的政策同是以此为终极目标。本港作为《公约》适用地区，实有必要逐步加强控烟力度。当然，对于持反对立场的民众而言，吸烟对自身健康的祸害人所共知，但乃是个人的选择自由，政府毋须过度介入、干预。可是，若将烟草烟雾对他人健康的影响，以及潜在的社会成本纳入计算，吸烟实非全然只是个人喜好之物。

即使本港目前的吸烟人口仅约10%，是全球最低地区之一（表一），但据香港大学社会医学讲座教授林大庆的研究指出，与吸烟相关的疾病仍对本港带来沉重经济负担。按研究估算，2011年本港35岁或以上与吸烟有关的死亡人数为6,826人，当中有6,154人死于直接吸烟，另外有672人因间接吸入烟草烟雾导致死亡。

由此推算，单是该年本港因烟草相关疾病造成的总经济成本，已高达约56亿元（约0.3%GDP），遑论家庭破碎等无形社会成本。诚如研究总结，纵然本港吸烟率多年来皆呈现下降趋势，惟归因于吸烟的疾病仍为社会带来沉重经济负担。所以，政府理应加大力度推动控烟，并将口号式的“无烟香港”转化为具体政策，以减少人命和经济损失。

上述结论和本港签定的国际公约所订明的责任互相呼应。例如，根据《经济、社会与文化权利的国际公约》第12条规定，港府有责任保障“人人有权享有能达到的最高身心健康标准”；而世卫的《组织法》序言亦写道，“享受最高而能获致之健康标准，为人人基本权利之一，不因种族、宗教、政治信仰、经济或社会情境各异而分轩轾”。

同样，其他国际公约，如《消除对妇女一切形式歧视公约》和《儿童权利公约》亦有类似规范。换言之，即使吸烟是个人的选择自由，但由于烟草烟雾危害他人，使得控烟成为公共卫生的议题，是政府应尽之责。

观乎世卫建议的控烟介入措施，本港的控制政策难言足够。从本港控烟历程可见，现行的政策充其量只在制定和实施禁令，全面禁止烟草进行广告、促销和赞助，以及大众媒体宣传活动两方面较为进取；另外三方面，即增加烟草制品的消费税和价格、标准化所有烟草产品的包装，以及保障市民避免在所有室内工作场所、公共场所和公共交通工具中接触到烟草烟雾，仍有不少须改进之处。

既然香港为《公约》的一员，特区政府亦该从善如流，按其指导原则制定政策，“使人人了解烟草消费和接触烟草烟雾造成的健康后果、成瘾性和致命威胁”，更需要指令“适当的政府级别考虑有效的立法、实施、行政或其他措施，以保护所有人免于接触烟草烟雾”，以实现该公约的重要组成部份—“结合当地文化、社会……以制定和实施有效烟草控制规划”。

重烟税有效减烟民　创新手段可削需求

理论上，设计禁烟路线图可从需求和供应着手，而从国外的例子可见，港府可施行的控烟政策确实远比现在为多。削减烟草需求的措施又可分为价格/税收措施，以及非价格/税收措施，前者是指对烟草制品实施税收政策并在适宜时实施价格政策，以促进减少烟草消费的卫生目标，以及酌情禁止或限制向国际旅行者销售/或由其进口免除国内税和关税的烟草制品；后者即是指以非税收手段，诸如扩大禁烟范围、提供替代品、标准化烟草制品的包装和标签等方法，来减少吸烟人士的需求。

事实上，以征收烟草税收来减少吸烟的需求，其机制不但简单易明，更是最具效用的控烟政策。有研究出指，当香烟价格平均上调10%，大概会使其需求量下跌2%至8%，对青年人和低收入群体影响尤其明显。

另外，本港吸烟与健康委员会的调查指出，在支持增加烟草税的受访者当中，有不少吸烟人士认为，把烟草价格定为每包100港元有效推动他们戒烟。

目前，本港主要品牌的卷烟售价约为每包港元57至59元，远较其他已发展地区，如新西兰（约133港元）、新加坡（约75港元）、英国（约94港元）、澳大利亚（约187港元，全球最高）为低。不过，按2017年世卫组织全球烟草流行报告指出，已有超过三十个国家将烟草税提升至零售价的75%或以上，另有接近六十个国家定于70%或以上，惟香港每包卷烟的烟草税约为港币38元，只约占零售价格的67%左右，略低于世卫的建议水平。所以，短期内政府应切实回应早前吸烟与健康委员会的建议，把烟草税大幅增加100%，以弥补过去冻结烟草税的决定。

除了税收措施，本港亦可参照外国推行的控烟政策，减少烟草烟雾对他人健康的危害。首先，在扩大禁烟范围上，不丹、蒙古、哈萨克等国早已推行严厉的政策，禁止民众在所有公众地方吸烟，而非像本港只在部份室外地方实施；日本的“路上禁烟”条例则严格规定烟民须在街上指定的“吃烟区”吸烟，以杜绝边走边吸烟的“火车头”。

另外，在芬兰的“无烟城市2040年”计划中，亦有两项颇为创新的禁烟范围可供参考，分别是禁止在家中阳台上吸烟（如果附近有邻居），以及禁止在15岁以下人士在场时吸烟。

另外，港府亦可考虑从统一包装和禁止有味香烟上，减少民众对香烟的需求。现时，诸如加拿大、法国、爱尔兰、挪威等国，都规定市面上的香烟均须以“中性包装”（Plain Packaging）出售，意即是不论任何品牌、味道、尼古丁含量的香烟，均须以统一、标准的颜色、尺寸和形状包装，而包装上亦只能载有必须披露的信息（如尼古丁和焦油含量），以及符合规定的健康警告，以摧毁原有包装的吸引力。

与此同时，我们亦不应忽略薄荷和香味卷烟所带来的成瘾习惯。去年欧洲一项研究发现，薄荷和香味卷烟的用家多为年轻人、女性、收入和教育程度较高，且是吸烟量较少的人。若然政府一举取缔所有薄荷和香味卷烟，发现约有三分之一受访的吸烟者表示会减少吸烟量，甚至戒烟。虽然研究同时指出，在不同国家、文化的地方，薄荷和香味卷烟与吸烟者的行为并没一致模式，但其结论亦部份印证了欧盟烟草制品指令中，对香味烟颁布禁令的理据（取缔薄荷烟的限期则延长至2020年）。

港府亦可考虑引进新型替代品，作为减少需求的措施。现时除了自然疗法外，本港只有尼古丁替代疗法（NRT）和非尼古丁替代疗法（non-NRT），可供戒烟之用。前者是指戒烟贴、戒烟香口胶或戒烟糖，而后者则是指安非它酮（Bupropion）和瓦伦尼克林（Varenicline）等药物。

不过，由于电子烟和加热烟等替代品的戒烟效用不明，而且带有潜在健康风险，故当局或可参照瑞典人使用口含烟（Snus）的习惯，减少烟草烟雾对他人的影响。虽然口含烟同样含有尼古丁成分，但因使用方法是以口含方式将尼古丁吸收至体内，而非像传统烟草般需要点燃吸入、呼出，故不会产生任何烟雾。

值得强调的是，虽然口含烟对他人的祸害，必定较传统烟草为小，但长期使用同样有机会引致口腔和咽癌等疾病。因此，当局务必小心评估替代品及其潜在风险，以免坠入以“祸害较小”的政策取代禁烟长远目标的陷阱。

供应层面不容忽视　多管齐下建无烟城市

诚如《公约》指出，控烟手段不仅止于打击需求，还可从供应面出发。原则上，减少烟草供应的手法有三，分别是打击烟草制品非法贸易、提高销售成本，以及严止向未成年人销售和由未成年人销售。

虽然海关向来都有严厉打击私烟活动，使得近年私烟活动未有明显增加（表二），但从缉获私烟数字长年高居不下，当局亦须考虑加强刑罚，以提升买卖双方阻吓性。尽管现时根据《应课税品条例》，任何人处理、管有、售卖或购买私烟即属违法，一经定罪最高可被判罚款100万元及监禁两年。可是，《亚洲16国私烟问题2017研究报告》指出，单是2017年私烟已占全港香烟消耗率29.1%，反映非法烟草贸易情况依然猖獗，故政府有必要重新审视相关刑罚。

此外，港府亦可透过向零售商征税，减少民众购入烟草产品的渠道，以及提升法定销售香烟的年龄。例如，芬兰近年就落实了“牌照费”制度，即任何企业若要出售烟草产品，必须先向当局申请并支付牌照费用（约每年500欧元/柜位），而每年额外缴交的费用则用作支付控烟人员的成本。尽管政策或许有利财力雄厚的大企业，并迫使财力较弱的小商店退出市场，但在减少总体烟草供应上亦有实际帮助。

最后，在提高最低法定吸烟年龄上，新加坡已决定将最低法定吸烟年龄从18岁，逐步提高到2021年的21岁，以控制吸烟人口的增长。虽然狮城并未就2021年后订立政策目标，但逐年将最低法定吸烟年龄上调一年，不但不会过于冒进，长远而言更可建立“无烟新世代”，不失为一个控烟的良策。

总括而言，纵使本港吸烟人口数目低于世界平均水平，而吸烟比率亦在过去廿年呈稳步下跌趋势，惟这不代表政府可以忽略主动介入控烟的必要性。虽然港府历年在控烟议题上，只提出了像“无烟城市”的口号宣传，惟长远蓝图、时间表、具体政策却通通欠奉，控烟成效自然事倍功半。反之，既然禁烟乃是政府之责，港府短期不但需要扩大禁烟范围和增加烟草税，以赶上国际水平和惯例，长远亦需要提出口号以外的具体蓝图和政策，方能让广大市民体会到政府打造无烟城市的决心和远见。

上文刊登于第185期《香港01》周报（2019年10月21日）《推动无烟城市跑输世界　港府须加力控烟》。

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