盘点重点政策完成程度 《施政报告》“务实”吗？
行政长官林郑月娥上周三（10月16日）发表任内第三份《施政报告》，内地《人民日报》官方微博评论栏目“人民锐评”翌日有文章形容为“探讨深层次问题、推动务实发展的良机”，这一段话本意虽然只是用来反衬它批评有个别泛民主派议员“出于一己私利进行反对、阻挠”、“拒绝理性的交流和沟通”，但“务实”无可否认确实是北京以至香港不少人对于《施政报告》的最大期许。不过，就算我们暂时将《施政报告》未处理修例风波等政治问题的缺点放下，应届政府《施政报告》内容能否称作“务实”显然成疑，连属于建制派的民建联主席李慧琼也说它反映了应届政府“施政因循守旧，困局无力突破”。
我们先来看看《施政报告》具体措施：房屋及土地问题近两年都出现在措施开首，反映了政府对它们的重视程度，不过可能正正因为这样，才让政府说明相关政策时往往有言过其实之处，譬如作为去年首要新房屋策略措施的“资助出售单位价格与市价脱钩”，林郑月娥来到今年的《施政报告》对此还是表现得颇感自豪，继续强调过去两年居屋单位售价分别只有市价的约52%和59%，但事实上她做的仅限于将负担能力测试与居屋入息限额脱钩，至于测试前的单位定价据房屋委员会发言人所说依然是“先以评估市值的七折为所有单位定价”；再加上房委会坚持不让居屋单位按成本价出售或禁止流入私人市场，所以严格来说居房定价根本未真正与市价脱钩，单纯是售价折扣结果变得比较多人能负担而已。
房土政策言过其实
来到今年的《施政报告》，又提出要“大幅增加过渡性房屋项目，在未来三年合共提供10,000个单位，以纾缓居住环境恶劣和长时间轮候公屋家庭的压力。这些单位除建于短期空置的政府土地和公共设施外，也会在私人发展商借出的土地上进行，可是政府即使从上年6月专门在运输及房屋局成立“过渡性房屋专责小组”，为民间团体推展的过渡性房屋项目提供一站式统筹支援，至今只有约1,580个单位已经或即将建成，很难叫人相信未来三年它的工作效率能够突然飞跃上扬。况且正如《香港01》前一个月所指出的，过渡性房屋项目本质上并不应该拿来直接应付基层市民住屋问题，“其存在只是聊胜于无，政府绝不应以此为傲”，今天政府选择进一步扩大过渡性房屋项目的规模，无异于舍本逐末。
土地供应方面的政策措施亦存在类似问题。去年《施政报告》为了推介公私营合作的“土地共享先导计划”，便将它称作一个“公平和具高透明度”的机制，能够“更早释放、更好利用那些不在政府发展规划的私人拥有土地……在短中期满足公营和私营房屋的需求”，结果引来社会舆论广泛抨击计划很大机会导致官商勾结。
今年《施政报告》为了回应各界呼吁动用《收回土地条例》声音，不但表示“行使公权收回私人土地作公共用途”属于“突破思维”，甚至特别举述了日后“接踵而来”的700公顷收地工作，然而她列出的古洞北/粉岭北新发展区、洪水桥/厦村和元朗南发展区实际均是由前任历届行政长官提出，三者计划面积合计达652公顷以上，于是这个数字反而被一些人批评为“滥竽充数”。
劳福改善一拖再拖
去年《施政报告》提出了三项重要的劳工权益改善政策：取消强积金“对冲”机制、妇女十四周法定有薪产假与男士五天法定有薪侍产假，不过这些措施本身就是前年林郑月娥首份《施政报告》已经承诺过的东西，而且当中只有法定侍产假于今年1月透过《2018年雇佣（修订）（第3号）条例》开始实施，其余两项距离完全落实依旧遥遥无期。享受十四周产假的至今仍然只有1,500名女性公务员以及其他部份自愿响应机构的女性雇员，政务司司长张建宗2月出席香港各界妇女联合协进会活动时曾经表示“希望在年底前可以提出这条法例，希望可以尽快通过”，但今年《施政报告附编》并未提及产假立法工作和将筹备发还产假薪酬系统列为劳工及福利局工作，可见这两项“新措施”被继续延误的可能性相当之高。
取消强积金“对冲”安排的进度一样遭多番耽搁。2017年10月林郑月娥首份《施政报告》说“期望在未来数月提出一个能同时顾及劳工界及商界利益的方案”，去年3月政府宣布向企业提供为期十二年的两层资助计划，到10月第二份《施政报告》又决定加大政府承担金额和将资助计划第二层延长至廿五年，可是相关立法工作至今还未展开，而今年《施政报告》正文甚至未再提及此一议题，仅在《附篇》指出“雇主团体仍然忧虑取消‘对冲’对企业（尤其是中小微企及初创企业）可能带来的财政影响”是政府改善民生面对的挑战之一。尽管劳工及福利局局长罗致光随即补充解释政府“希望尽快在今年底前完成研究工作，然后进行有关草拟赋权法例的前期工作”，但个中将取消强积金“对冲”一事的优先度押后含意还是非常明显。
其他跟劳工福利相关的政策措施亦是不断拖延，像是外佣权益方面，“加强保障外籍家庭佣工及规管职业介绍所”本为2017年《施政纲领》劳工及福利局的“新措施”，2018年稍稍改变行文作“继续加强保障外籍家庭佣工（外佣）的劳工权益，并加强对不良职业介绍所的执法及检控”便继续列为“新措施”，但实际上政府这期间做过的只有于2018年微调外佣规定最低工资、免费膳食津贴及提供专设支援电话热线，到今年《施政报告附篇》才终于具体提出要在劳工处“成立专责外佣科”；又如工伤保障方面，上届政府早于2016年2月在劳工处辖下成立“改善高风险行业雇员工伤保障专责小组”，2017年1月其最后一份《施政纲领》已表示会逐步落实专责小组有共识的改善措施，林郑月娥过去三年在此问题似乎也是单纯缓慢地依样画葫芦而已。
政策消失连朦带忽
夸大其辞或者推三宕四起码尚能让人瞥见一些实际施政成绩，但是对于往年未达到的承诺秘而不宣，那就明显是有欺骗市民大众的嫌疑了。以社会十分关注的新界棕地议题为例，2018年《施政报告》本来预计当年内完成规划署“新界棕地使用及作业现况研究”以及土木工程拓展署关于多层楼宇容纳棕地作业的可行性研究，到今年2月发展局局长黄伟纶回应土地供应专责小组报告时仍表示“短期内完成两项有关棕地的研究”，结果今年《施政报告》仅称“规划署会优先检视当中的160公顷较接近现有基建设施的棕地可否作公营房屋发展，以便于今年年底开展进一步的技术评估”，完全没有交代上述两项相关研究进度如何，这就难免招致外间有声音质疑政府是刻意隐瞒棕地研究报告内容。
作为去年《施政报告》交通方面主打卖点的“三隧分流”隧道费调整方案，建议降低西区海底隧道收费并同时上调红磡海底隧道和东区海底隧道收费，借此纾缓过海交通挤塞，但是这个方案始终遭受各政党的大力反对；政府在今年1月及3月两度想将相关议案提交立法会，结果都因议会内支持不足而撤回，不过今年《施政报告》及其《附篇》竟对“三隧分流”只字不提，俨然事情从未曾发生过一样。一个负责任的政治官员，明明应该向社会公众清楚交代政策的变化和勇于承认自己的错误，奈何特区政府高官总是要反其道而行。回顾董建华时代的“八万五”、“中药港”与“矽港”等计划，结果都是“不提及等同不存在”，这种恶习显然可谓由来已久，过了近二十年仍未得到改善。
除此以外，去年《施政报告》还有一个较少人注意的特色，那就是它高调回应当年成为了舆论焦点的动物福利议题，并且破天荒将它独立列作报告的重点领域之一。不过政府其后真正做到的工作却十分有限，像去年《施政报告》提出前一个月已经完成的修订《道路交通条例》咨询，内容明明仅有改动单项条文要求司机在交通意外伤及猫狗时必须停车，但过了整年都未落实；今年4月为期三个月的“提升香港动物福利建议”公众咨询，至今居然尚未完成整理意见；由警队负责的“动物守护社区大使”计划，也只是在立法会保安事务委员会上作过简单讨论。
大概出于工作进度太过缓慢，今年《施政报告》里亦未敢重提此事，仅在《附篇》轻轻带过会继续“提出修订法例建议，以改善动物福利”而已，相关例子足证港府这种选择性回应社会热话的态度殊不可取。
文过饰非无助公信
没有人会否认当今香港社会对于特区政府极不信任，而行政长官于往年《施政报告》的承诺能不能够兑现，绝对是市民大众用来衡量政府可信与否的一个重要指标。从这个角度看，今年《施政报告》将过往单纯胪列各政府部门工作措施的《施政纲领》部份改组为《附篇》，并且加入“概述目前的工作进度（包括已完成或取得重要进展的措施）及阐述香港面对的挑战”以及“利用资讯图表……增加《附篇》的可读性，同时亦可以更全面地叙述本届政府的工作及承诺”，这种思路本来应该是可取的。无奈的是，在欠缺充足往绩及未来政策的情况下，上述做法反而显得一方面在利用过去进度来掩饰后续措施的不足，另一方面则是借助色彩缤纷的图案分散读者注意力，并未真正做到预期中取信于民的效果。
最能够反映《施政报告》这种文过饰非本质的，就是当中一系列所谓关于“已取得的进展”的统计数字。《附篇》将政府部门措施分为“良好管治”、“房屋及土地供应”、“多元经济”、“培育人才”、“改善民生”、“宜居城市”、“与青年同行”七大范畴；每类之下先列出在2017年及2018年《施政报告》及《施政纲领》下共公布了多少项新措施，然后又交代当中多少项今年“已完成或按序推进”。任何人单看这批数字肯定会觉得现届政府的达标率极高，可是它们往往对不上后续交代“本届政府已完成或取得重要进展的主要措施”，譬如应该仅有27项的“培育人才”结果却列出了32项，而有40项的“良好管治”只说明了21项。没有政策详情支持的一组组亮丽数字，根本不可能真正让公众知晓施政情况，遑论重建市民对于政府的信心。
近年林郑月娥在不同场合屡次强调自己与政府处事应该“开诚布公”，然而今年《施政报告附篇》宣称本届政府“在2017年及2018年的《施政纲领》中公布了约500项新的政策措施，其中超过97%已经完成或正按序推进”，却拒绝公开个中进度详情，这种处理方法似乎很难算是“开诚布公”。况且这种傲人成绩若有充足事实根据，何以行政长官与各政府部门首长始终没有底气对外高声疾呼？行政长官《施政报告》既然题为一份“报告”，那就应该如实报告政府过去的成绩以及未来的计划才对，而不是让官员们继续玩弄数字、文字及其他手段打点门面，将一个没什么做事的政府包装成做了或正在做很多事情。《施政报告》假如连表现形式都不尽“务实”，那如何说服市民作为其内容的政策措施亦一样是“务实”呢？
相关文章︰
上文节录自第185期《香港01》周报（2019年10月21日）《盘点重点政策完成程度 《施政报告》“务实”吗？》。
更多周报文章︰【01周报专页】
《香港01》周报于各大书报摊、OK便利店及Vango便利店有售。你亦可按此订阅周报，阅读更多深度报道。