【收回土地条例．四问】第四问：真的作“公共用途”吗？
2017年11月立法会会议上，发展局局长黄伟纶指出引用《收回土地条例》必须因应“公共用途”，并说：“在确立有关的‘公共用途’之前，政府并无理据及权力引用该条例收回私人土地。”不过去到成功引例收地以后，政府又能不能确保这些“公共用途”最终得以贯彻？
承接上文：【收回土地条例．四问】第一问：特区政府收回了多少地？【收回土地条例．四问】第二问：收地补偿价格合不合适？【收回土地条例．四问】第三问：从收地到入伙需时多久
现行《收回土地条例》第4条只指明了“凡发出命令以收回土地，须在宪报刊登中英文公告，说明该土地须作公共用途及将予收回”，第19条则规定“在任何收地公告内，如述明须收回该土地作公共用途，即已足够，而无须述明该土地须用作某特定用途；而载有该项陈述的公告，须作为该项收回是作公共用途的确证”，可是相关公告所述“公共用途”最终会否落实却不在法例条文的规管范围，无法保证政府引例收回土地以后必然兑现承诺，而且我们查考回归以来各次引用《收回土地条例》的案例后，亦确实发现当中存在一些“货不对办”的例子。
九龙城拆房收地 居屋项目变豪宅
在政府引用《收回土地条例》发展公营房屋的项目之中，最值得注意的是1999年12月“收回土地以便香港九龙城延文礼士道的寮屋区推行居者有其屋计划及兴建学校、延文礼士道的延展部份及游憩用地”（1999年第50期宪报第7959号公告）。该项目涉及收地范围为九龙城民生书院以北的46个私人地段区块，合计面积约14,700平方米，大部份都是建有寮屋的农地。
为配合这个收地建居屋项目，房委会及房屋署早于同年8月宣布进行寮屋区清拆计划，安排受影响住户接受入息及资产审查，由此决定安置他们入住公屋或以绿表资格选购居屋，务求能够尽快完成相关程序。2001年7月清拆工作完成前夕，房署发言人更称：“押后清拆行动，势必影响将会在该址兴建的一所学校，及一个有740个单位的公营房屋的施工进度。”到2003年，又有消息称该处将用作兴建两幢39层公屋，可建楼面约45.9万平方呎，提供980个单位。
经过廿载光阴以后，在寮屋区旧址我们可以看到民生书院仍然坐落在旁边，延文礼士道是被延展了没错，香港兆基创意书院也于2007年11月进驻校舍，游憩用地则有将残存旧村石屋活化而成的“石屋家园”，内有文物探知中心、多功能活动室、怀旧咖啡冰室及明阵花园等设施……这些基本上都符合刊宪时列出的各种“公共用途”。
然而说好的“公营房屋”呢？兆基创意书院西侧确实建造了四座十层住宅大楼以及一群独立屋，单位数目为134个，实用面积由509至1,979平方呎不等，但它并不属于“居者有其屋”或“公营房屋”，而是华懋集团旗下的豪宅楼盘“贤文礼士（Parc Inverness）”。它于2017年4月首度开售时曾以折实平均实呎在2万元上下且低于同区楼盘作为招徕，到近年单位建筑面积呎价已升至3万元以上。
土地登记处地段登记册显示位于九龙塘延文礼士道38号的“贤文礼士”现址地段编号为新九龙内地段第6493号，有关地段于2010年2月作为“滚存供应土地”被列入政府卖地计划，同年9月该地段以17.16亿元的最低出价保证获勾出，时间刚好就是政府初次传出倾向复建“非传统居屋”的一个月后；到11月，地段以21.7亿元的成交价拍卖予华懋集团旗下的Panatiff Limited公司，当时其土地用途是主要用作低密度发展的丙类住宅，不过根据城市规划委员会法定规划综合网站的资料，该屋苑现时是跟兆基创意书院校舍一同被划作综合发展区（comprehensive development area）而非住宅区。该楼盘今年9月中最新成功标售的4伙单位据报涉资逾1.82亿元，比起最初“基本工程储备基金”留给整个寮屋区收地计划项目的预算0.92亿元还要高出一倍。
上水建中学夭折 改建露天停车场
不是用于发展公营房屋的引用《收回土地条例》项目亦同样值得我们关注，例子有2003年10月的“收回土地以在新界上水第31区兴建一所小学及一所中学”（2003年第43期宪报第7195号公告）。该项目涉及收地范围为上水马适路与天平路旁的29个私人地段区块，合计面积约10,130平方米，其中部份地段建有村屋，故此需要另行安置住户。立法会财务委员会工务小组委员会曾于2003年10月讨论相关工程项目，当时政府计划是将两所学校一同进行合约招标，但有出席议员引述区内校长表示中学学额已经供过于求，并且提出将它们分开审议及表决，结果政府决定暂时撤回整项工程建议，并于2006年2月将小学工程单独提交给小组委员会且获通过，最后该址在2008年9月成为上水惠州公立学校新校舍。
那么原本应该用来兴建中学的位置呢？2004年5月至6月间，北区中学校长会先后向教育统筹局及立法会教育事务委员会反映了其立场，详列地区学额数据以支持“为更有效运用公帑，应搁置兴建中学，改为兴建小学，供小学转全日制之用”。在2006年2月审议小学工程项目的立法会财务委员会工务小组委员会会议上，时任建筑署署长余炽铿依然表示旁边的工地将会继续兴建“另一所学校”，但实际上该址自同年底起已经透过政府短期租约变成一个私营露天停车场，名为“马适路停车场”。
巧合的是，毗邻新鸿基地产旗下豪宅楼盘“皇府山（Noble Hill）”也是在2006年落成，而且由于该屋苑停车场的泊车位供应紧张和价格昂贵，所以有一些住户或访客至今还会选择将他们的车辆停泊在“马适路停车场”里。
在城市规划委员会法定规划综合网站图则上，有关土地现时仍跟惠州小学校舍一同被划作政府、机构或社区用地；另外根据运输署公布截至今年6月的资料，“马适路停车场”不属于其辖下的政府停车场。地政总署网站及宪报刊登政府公告短期租约招标记录则显示，联桦有限公司曾于2006年9月以月租128,000元投得马适路与天平路交界处一个面积5,560平方米的收费停车场；到2009年8月，加荣有限公司以月租195,000元竞得了同一项目；自2013年1月起，该项目又由威信停车场管理（控股）有限公司接手，每月租金先从其时的246,832元升至2016年1月的400,000元，今年2月再进一步增至483,800元。停车场这十余年来累积为政府提供的租金收入已达4,000万元左右，接近于当年整个收地项目预算征用费的4,300万元。
刊宪用途未落实 收地机制须监督
无论是从居屋变私楼的“贤文礼士”，抑或由中学变停车场的“马适路停车场”，两者最后真正建出来的东西皆不符合政府刊宪时提出的用途，甚至还称不上是《收回土地条例》所说的“公共用途”。本来这些居屋、政府、机构或社区用地被改划做其他用途也不算什么怪事，像九龙老龙坑山谷道邨于2002年被拆卸后被规划成为居屋用地，但该地皮随即因同年决定停建居屋而交还政府，期间也曾批出过短期租约作临时停车场之用，最后在2010年拍卖给新鸿基地产建造豪宅楼盘“天铸（Ultima）”，问题是前述例子牵涉土地当初可是政府声称为“公共用途”征收所得，相关地段拥有人必须放弃自己的私产，原有住户还要被迫迁移别处，事后政府如果能够简单改变土地规划作非“公共用途”，对受影响人士以至整个社会都是极不公允。
何况当政府改变这些土地用途时，社会上亦非没有其他声音和建议，可见它们不是别无他选下的无奈决定。延文礼士道地皮从列入卖地计划到勾地拍卖的几个月间，运输及房屋局于2010年5月至9月进行了“资助市民自置居所公众咨询”，及后10月发表的报告也指出“复建居屋和提供购屋贷款两项措施，最受市民广泛讨论……在论及复建居屋的发表意见者之中，以支持者较多”，然而政府却在下一个月将这块原本用作兴建居屋的地皮卖给私人发展商。同样，马适路地皮虽然被反对用作兴建中学，可是立法会财委会工务小组委员会与北区中学校长会都明确建议过原址改为兴建另一所小学，政府却从2006年开始将地皮以短期租约批给私人公司经营露天停车场，可谓在一定程度上加剧了嗣后北区学额持续紧张的问题。
今天《收回土地条例》里关于引例收得土地实际用途的内容，只有第16条规定：“根据本条例条文收回的任何土地，可由行政长官批租及批出，而批租及批出的条款、条件及价格（不论是租金、地价或以其他形式收取者），以及应以公开拍卖方式或私人合约方式批租及批出，均由行政长官决定”，换言之保障有关土地真正用于“公共用途”的闸口，居然仅得行政长官本人的意志，这一机制设计显然欠缺任何监督。
随着近日愈来愈多人呼吁政府增加引用《收回土地条例》以收地兴建公屋，检讨条例内容也应该被提上议程，而考虑到过去引例收地的确存在一些“货不对办”先例，当中最需要注意的地方无疑是监督政府真正落实刊宪收地时所提及的“公共用途”，否则难保所收土地最终不会被用在完全不同的地方。
上文节录自第183期《香港01》周报（2019年10月8日）《追寻尚方剑痕：《收回土地条例》四问》。
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