【收回土地条例．四问】第三问：从收地到入伙需时多久？
香港测量师学会前会长及土地政策小组主席刘振江上月预计，引用《收回土地条例》兴建公营房屋由收地、建屋至推出市面平均需时约六至七年，可是这个数字既与回归以来收地实情略见出入，并且没有考虑每个公营房屋项目各有不同因素会影响它的落成及入伙时间。
承接上文：【收回土地条例．四问】第二问：收地补偿价格合不合适？
去年5月，发展局局长黄伟纶在立法会会议上回复民主党议员涂谨申提问，提到香港政府自1997年到2017年曾为13个公营房屋发展项目引用《收回土地条例》，但他没有具体开列相关项目。我们翻查相关记录，找出了这些涉及收地的公营房屋，它们包括：东涌逸东邨、葵涌华荔邨和荔欣苑、粉岭清河邨、沙田绿怡雅苑、元朗洪福邨、上水祥龙围邨、九龙安达邨和安泰邨、屯门欣田邨、沙田骏洋邨以及兴建中的两个屯门54区公屋项目与元朗横洲公屋项目，另外九龙城有一个居屋项目于收地后未按照原定计划发展。（表七）深入考察这些案例，有助我们准确判别什么因素会影响一个项目从收地到落成的进度。
回归初年效率高 延误主因在工程
香港回归后政府最早引用《收回土地条例》发展的公营房屋项目，包括逸东邨、华荔邨、荔欣苑、清河邨，当中逸东邨部份楼宇与华荔邨、荔欣苑从收地到落成入伙期间都在四年以下，况且逸东邨、荔欣苑落成之前还曾经被临时更改公营房屋种类划分，前者是在前一年从居屋改作公屋出租，荔欣苑则是由公屋改成居屋发售，然而相关行政工作似乎未有怎样拖慢它们的推出市面速度；对照之下，清河邨项目就显得较为滞后，刊宪公告收地后经历九年才走完同一流程，需时接近同期项目两倍，但它依然比后来不少收地建公屋的项目要快。无论如何，透过逸东邨、华荔邨和荔欣苑先例，我们可以知道收地建屋到落成入伙过程在短时期内完成并非全无可能，不一定像坊间部份人所言要耗上十年或更久的时间。
不得不提的是，逸东邨从收地到落成的过程刚好横跨回归前后，故此它在同类案例之中最能反映港英政府与特区政府施政风格的差异。该项目的收地工作分别于1995年10月、1997年1月及1997年10月进行，先后征收了25.4公顷土地，但相关地盘平整工程早于1996年11月开始，及至2001年已有部份大厦落成入伙；余下楼宇虽然等到2004年后方告竣工，可是不少位置均与收回地段没有关连。从图则描绘的三次收地范围可以推知，当局应该系按照实际施工进度来逐步进行周边收地作业，如此安排无疑有助提高工程整体效率，从而加快公屋建成及住户上楼的速度。无奈的是，工作效率高却未必能够保证工程质素，逸东邨内个别楼宇后来相继被揭发使用短桩地基及劣质钢筋，正好反映承建商施工时出现偷工减料问题。
事实上清河邨之所以落成速度较慢，在一定程度上也是受到承建商以及其他外部因素影响。该项目引用《收回土地条例》收回了9.9公顷农地，征用和清理土地共影响347个住户，涉及1,182人和815座构筑物，不过处理这些事务不是让工程进度落后的首要原因。自1998年10月刊宪收地后，房屋署已在1999年11月顺利展开首付公屋打桩工程，起初预期是于2003年中或以前完成建屋计划，但因配套道路工程繁复与立法会讨论、审批工程进度造成一些延误；其后德信建筑有限公司在2004年中标承建第一期及第二期公屋楼宇，施工期间又拖欠工人薪金和放慢地盘工作，导致房屋署及房屋委员会须收回合约重新招标给其他承建商，结果整个项目拖到2008年才能全面落成入伙，这个例子说明清河邨是受收地以后发生的种种意外耽搁。
房屋政策急转弯 得地多年无所用
相比回归早期同类案例，后来的绿怡雅苑、洪福邨、祥龙围邨、安达邨和安泰邨等项目从收地到落成动辄耗时十余年，个中原因主要是政府房屋政策及发展方案出现重大变化所致。首任行政长官董建华着力持续增加包括公营房屋在内的住宅供应，却不幸造成了楼价暴跌与产生大量负资产业主；其后房屋及规划地政局长孙明扬于2002年11月提出停止定期拍卖土地、暂缓铁路沿线物业发展项目、调整租住公屋兴建数量、无限期停售和停建居屋、推行资助置业贷款、撤回公营房屋合作发展计划、终止公屋单位租置计划、放宽私楼租住权管制、取消楼宇炒卖限制等九项措施，可谓完全扭转了政府发展公营房屋的方向，此前收回来建屋的土地顿时被迫延迟工程或改变用途，经过多年才被拿出来重新规划及发展。
旧称“元朗洪水桥第13区公共房屋”的洪福邨便是一个经典案例，它早在1999年1月发出收地公告，原先计划兴建1,300个公屋出租单位与2,000个房屋协会夹心阶层住屋计划资助出售单位，但夹屋于1998年10月便被喊停，所以收地行动旋即惹来当地居民质疑政府是想发展私人物业。
此外，洪水桥公屋项目本身还是当年政府在该处打造“环保城”大计的内容之一，其楼宇设计甚至于动工前率先获康乐文化事务署颁发“杰出绿化工程”优异奖，结果该计划却在2003年因应政府房屋政策方针改变而遭搁置，收回的土地自然也没被用来建屋。直到2007年重新审视洪水桥新发展区可行性，有关公屋项目才再次被提上议程，并于2012年5月招标、2012年12月开工，最后在距离收地十六年之后终告落成入伙。
原属“沙田第36C区小沥源居者有其屋计划”的绿怡雅苑情况与洪福邨相若，它的收地作业始于1998年10月，跟洪水桥项目同样在1999年完成地盘平整工程，而两者亦一起在2002年房屋政策转变后停工及沦为闲置土地，2003年时有区议员要求地段改作乡村扩展区或休憩用地，后来土地被租予2004年创立的香港神托会培基书院以开辟“通识园”。2010年政府宣布与房屋协会合作推行“置安心”资助房屋计划，小沥源地段随即被用来发展相关项目，可是2012年政府换届后中止了“置安心”计划，于是将要兴建的屋苑又变回资助出售房屋项目；三幢楼宇的工程预期在今年落成，从收地算起总计渡过了廿一年的光阴。上述两个例子显示，比起收地进度缓慢、施工过程滞后一类微观问题，政府改动宏观政策对公营房屋项目发展进度的影响显然要大得多。
收地建屋潮重现 落成速度待观察
随着政府逐渐恢复积极发展公营房屋，加上过去空置储备地段接近消耗殆尽，近几年开始重新出现了一些利用《收回土地条例》征地发展公营房屋的项目，其中除了屯门欣田邨以外的其他几个屋苑至今均未落成，它们从收地算起的预计竣工期间有长有短，较慢的有2014年4月收地的屯门宝塘下及小坑村公屋预计于2021年落成、2017年5月收地的元朗横洲公屋预计于2025年落成，以及2019年9月收地的古洞北、粉岭北新发展区公屋预计于2026年落成；较快的有2015年7月收地的骏洋邨预计于2019年落成以及2018年9月收地的皇后山邨预计于2021年落成，但要注意皇后山邨情况比较特殊，因为该项目收地仅牵涉屋邨道路、排水渠及污水渠等配套设施，而其主体工程则早于2016年前开展。
骤眼看来，征收程序确实有机会成为导致近年收地建屋项目延误的因素，像2009年4月公告收地的欣田邨项目，征收工作曾经被原址部份紫田村居民入禀申请司法覆核，以致时任行政长官梁振英在2014年7月特别归咎于地区人士反对行动耽搁公屋整体供应，但很容易被人忽略的一点是：紫田村居民的司法覆核申请是于2010年9月提出，高等法院同月即已裁定他们败诉，收地工作随即能够顺利进行。况且当时预计欣田邨的完成日期本来是2016年，碍于工程后期社会先后爆出2015年食水管路含铅事件与2017年防火电线不合格传言，故此当局又得花时间进行相关检查与修补工作，最后拖至2018年才总算落成入伙。由此可见，欣田邨项目中后期的承建商与工程质素问题依然是导致延误主因，过度放大项目前期征地程序所带来的影响未必合适。
当然，这并不是说未来同类的收地建屋项目完全没有相关忧虑，譬如横洲公屋项目收地去到今年尚未解决，再加上近日反修例风波不见停息迹象，几乎肯定后续的工程作业会受此拖累耽误；另外刚出炉的古洞北、粉岭北新发展区发展计划前期及第一期工程，单就收地面积来说更加是回归后单次引用《收回土地条例》的最大规模项目，无疑颇有惹起长期司法覆核程序风险。
不过既有案例已经证明收地行动本身对整个项目的影响有限，更关键的因素应该是政策调整与建筑工程，因此今天继续纠缠于《收回土地条例》征地程序拖慢工程的问题无异舍本逐末，倒不如设法避免房屋或发展政策朝令夕改，并且加强监督项目承建商施工速度和质素，这样才是真正有效帮助香港解决短中期房屋供应的思考方向。
继续阅读：【收回土地条例．四问】第四问：真的作“公共用途”吗？
上文节录自第183期《香港01》周报（2019年10月8日）《追寻尚方剑痕：《收回土地条例》四问》。相关文章：【收回土地条例．四问】第一问：特区政府收回了多少地？【收回土地条例】回归20年引例收地169次 林郑掌发展局后暴跌【收回土地条例】“尚方宝剑”不出鞘 是不能用还是不敢用？
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