财务公司监管薄弱　放债条例须改革

近年随着财务公司扩展业务，市民借钱愈趋便利，自2009年起，合法的“持牌放债人”数目由700个急升至今年8月的2,260个。随着科技进步，财务公司提供借贷的模式多变，不少公司推出网上批核，批核时间由“即日”到“即时”不等，不出一小时便可现金过户。然而，便利背后隐藏的其实是财务危机，相较过去十年，香港认可提供的信用透支和个人贷款增加2.2倍，破产个案由2013年的151宗升至2018年的617宗，升幅逾三倍，而导致破产的原因大多是“过度开支”、“过度信贷”等。虽然市民不能将个人的理财责任诿过于人，但借贷市场不受监管，只会进一步损害市民的财务健康，问题已迫在眉睫。

银行、财务公司同样提供借贷业务，但银行受《银行业条例》监管，财务公司则受《放债人条例》约束，监管远较银行宽松。香港政府对财务公司没有统一监管机构，由放债人注册处、牌照法庭、警方分别负责执行，导致放债人业务在香港接近“无王管”。牌照发出之后，财务公司日常营运不受监察，警方也只能在收到投诉之后执法。

放债乏约束　应赋权监管机构执法

警方难以持续审视财务公司营运情况，导致执法困难。2012年至2018年间，仅仅有八个放债人牌照申请被驳回，一个牌照被吊销。财务公司确定违反《放债人条例》或发牌条件后，相关刑罚仍需于刑事定罪之后才能生效。注册处处长与警方均不能在定罪之前，对涉事公司施加任何形式的制裁，例如停止个人继续贷款业务、强制命令财务公司执行补救措施。

《放债人条例》早于四十年前订立，原意为应对“贵利”非法收数。条例仅规定借贷的最高年利率，订明放债人牌照申领程序、条件，甚少干涉财务公司的日常营运。放债人注册处及牌照法庭主要处理牌照事宜，不会监察财务公司日常营运；警方则负责对违规公司执法，但事实上只限于对罪案搜证，而警方作为执法者，也不可能兼负管理财务公司营运的工作。事实上，财务公司监管问题已由以前的“治安层面”演变成今日的“经济层面”，若继续由警方监管亦不合时宜。

《放债人条例》长远应由独立于政府的行业监管机构持续监察市场，对本港财务公司统一发牌、执法。成立独立的行业监管机构在其他地方已有先例，台湾、澳大利亚、英国便分别设“金融监督管理委员会”、“澳大利亚证券及投资事务监察委员会”、“金融行为监管局”监管不同投资产品、借贷事务。

以英国为例，金融监督管理委员会有权左右市场金融产品设计，订立统一标准、要求，亦有权勒令涉违例的公司收回有问题的财务服务或修改误导性广告。从借贷服务到广告设计均受该会监管。

配合香港情况，其实部份《银行业条例》赋予金管局的权力理应套用到《放债人条例》。例如，根据《银行业条例》，金融管理专员有权查核认可机构的簿册、帐目及交易；企业若没尽其所能回答审查员的提问亦属违法。财务公司牵涉的资金庞大，对市民影响甚广，政府对财务公司与银行监管的严格程度不应相差甚远，而且放债人行业内发生的罪行关乎公众利益，《放债人条例》应赋予行业监管机构执法权力，遏止与借贷相关的罪行发生，保障市民利益。

收紧发牌条件　逐步调低利率上限

持牌放债人数目自2009年起急升，一定程度反映发牌条件宽松。《放债人条例》虽然列明牌照法庭须考虑申请人是否适合从事放债业务，但并无列明“适合”的具体条件。条例对申请人的经验、履历要求、教育程度不设限制，难确保放债人具有足够知识基础，向市民解释条款及借贷背后的相关法例。此外，条例亦无要求审视财务公司的资金是否稳健。

正因审查不足，放债人纵然被吊销牌照，也能轻易借壳。首先，财务公司获发牌之后，其管理层的人事调动不会受到审查，令财务公司容易转名；其次，放债人的注册成本低，只需事先支付约万元注册费，而且条件宽松，只要获裁判法庭信纳、确定牌照名称没有误导他人、不违反公众利益等。牌照申请门槛过低加上容易转名，让放债人很容易便能“借壳重生”，当局有必要堵塞这个漏洞。

考虑到放债人业务性质与银行不尽相同，这方面可参考日本的发牌条件。日本的高利贷法例历史悠久，最早可追溯至十二世纪，至今经历多次改革。日本对财务公司资产下限有严格规定，放债人注册前必须有价值5,000万日圆（约350万港元）的资产，变相提高了放债人的业务门槛，避免小本财务公司对外过度借贷，造成经济不稳。

2006年，日本修订了《黑市金融对策法》。该法例涵盖范围包括董事背景、员工资历及政府权力。为了针对有犯罪背景的团体发放高利贷，法例禁止相关放债人注册，条件较《放债人条例》清晰、严格。法例又要求财务公司聘用合资格（通过考试）的注册人员，确保其雇员具足够知识解释债务条款及法规，政府亦有权下令免除违法放债公司的董事职务。

就放债人发牌条件，除了参考日本做法，亦可参考本港的《银行业条例》。条例规定银行须有足够的财政资源、流动资金，并管理可能出现的大额风险。银行的董事及行政总裁须为金融管理专员信纳的适当人选，并经金融管理专员批准。虽然财务公司规模远不及银行，但《银行业条例》对银行的资金要求、限制，亦应合乎比例地套用在《放债人条例》之内，审慎发放财务公司的牌照。

《放债人条例》规定的年利率上限为60%，其背景是上世纪七十年代部份“非银行放债人”透过欺诈、隐瞒等方式，或利用借贷者对利息不理解，向借贷者收取高达100%至350%的利息，再以暴力方法“收数”。这个上限现在已不合时宜，而且，《放债人条例》一方面规定，任何人以超过年息60%的实际利率贷出款项即属违法，但同时亦列明，如贷款实际利率超过年息48%，即可推定为敲诈，法庭可要求交易双方重新商议。

调整年息上限可以48%作为短期目标，长远须降至更低。参考其他地区标准，澳大利亚年息上限为48%；中国内地订为36%；日本上限20%；台湾无抵押消费贷款年息最高20%，信用卡、现金卡最高年息15%。香港可以日本、台湾为目标，长远将最高年利率压至15%至20%。台湾将信用卡与无抵押贷款分开处理，也更能针对不同需要保障市民，值得仿效。

广告夸张泛滥 讯息内容应设限

《放债人条例》对贷款广告的限制甚少，只要求放债人在广告中显示放债人姓名、牌照号码及风险警告字句，未有加以限制广告内容的准确性、完整性。消委会于去年5月及6月间曾监视各媒体的借贷广告，发现每小时至少有一个借贷电视广告，广告大多以“低息”、“易借”吸引观众。广告主角不时因为“去旅行”、“买波鞋”而借货，展现不合理的消费态度，鲜有提及利息、偿还过程。广告甚至会给予部份市民“借了不用还”的错觉。

借货广告形式不限于传媒，目前不少财务公司为吸引客户，更会附随贷款送出迎新优惠，包括不同的超市礼券、折扣优惠，甚至现金奖赏。“借钱送钱”的推销手段，或多或少助长滥借风气。

为应对贷款广告泛滥，2016年政府曾更新放债人牌照条件，规定广告需要加入“忠告：借钱梗要还，咪畀钱中介”字句，惟效果不彰。广告商大都将广告内容与“忠告”切割，往往在夸张的广告内容后读完句子了事。单在广告加入一两句标语，并未令到鼓吹过度消费的广告内容有所收歛，去年有政党调查显示，73%受访者认为财务公司广告鼓励过度消费。

广告是商业社会推广业务的必要行为，难以一刀切禁止，但香港可参考外国政策，规管借贷广告内容，避免市面出现夸张失实、鼓吹盲目消费的借货广告。例如日本于2006年修订《贷金业法》，对放债人广告实施更严厉的规管：广告内容必须包括实际利率，禁止作出误导陈述，并且不得以缺乏还款能力的借款人为对象。自措施推行以来，日本多重债务的借款人（即最少有五笔债务者）数目于2010年至2012年期间，减少48%至约44 ,000人。

对于广告内容细节的限制，短期内应根据《保险业条例》第94条等方法，在法例中列明“误导性或欺骗性的广告”不被允许。一如消委会在9月26日的报告指出，放债人应在广告内让借款人清楚及准确了解借贷计划，行业监管机构未来应限制广告不能以过分轻松的方式演绎，企图淡化借贷决定对个人财务管理的重要性，亦不应暗示贷款无视借款人过去信贷记录。同时，应强制财务公司广告内“免息”、“低息”的陈述附以清楚利率，让市民参考。

总括而言，《放债人条例》在条文以至执行层面上均充满漏洞，包括放债人行业欠缺监管机构统一处理发牌及日常监管；现时利率限制过高；广告内容夸张。香港适宜参考其他地区做法，以及本港监管类近行业的《银行业条例》、《保险业条例》等等作出改革，保障市民权益。

上文刊载于第183期《香港01》周报（2019年10月8日）。

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