【收回土地条例．四问】第二问：收地补偿价格合不合适？
港府过去在引用《收回土地条例》征收土地的时候，不时会被质疑支付的补偿价格未能反映市值，早前房屋委员会资助房屋小组主席黄远辉更建议政府提高收地补偿价格，借此加快说服业主交出土地以兴建公屋，那究竟政府一直以来为收地提供的补偿价格水平合适吗？
承接上文：【收回土地条例．四问】第一问：特区政府收回了多少地？
《中华人民共和国宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，第13条亦对“公民的私有财产”作出了相同规定；《基本法》第6条则规定：“香港特别行政区依法保护私有财产权”，第105条又规定：“香港特别行政区依法保护私人和法人财产的取得、使用、处置和继承的权利，以及依法征用私人和法人财产时被征用财产的所有人得到补偿的权利”。在香港特别行政区内根据《收回土地条例》被征收的私人土地当然也在这些条文的保障范围，而且条例本身也列明了相关补偿运作程序。
补偿率挂钩楼市 变相鼓励囤地
《收回土地条例》规定给予业主的补偿方式有两种，第一种是主管当局致函业主公告收地不久后建议的“补偿要约”，相关价格基本按照地政总署特惠补偿制度厘定。该机制将新界土地依照发展程度分为甲、乙、丙、丁四个等级，各级土地补偿呎价分别按基本定率的120%、75%、50％、30%计算，而这个基本定率每半年检讨一次，其中屋地补偿价格大概为同级农地的两倍，并且会在基本定率补偿之外再加上针对地表物业专业估价厘定的补偿，（表三）假若屋地是由新界原居民或二次世界大战前的业主拥有，那么在收地时他们还可选择换取其他土地或迁置屋宇来取代特惠补偿。至于在港岛、九龙已发展区范围内，旧批农地一律视作等同新界甲区农地计算特惠补偿，旧批屋地则会按照反映收回土地邻近屋地价值的补偿率另行计算。
立法会审核政府2017至18年度开支预算时，工联会议员麦美娟曾向发展局提问特惠补偿机制的考虑因素为何，时任发展局常任秘书长（规划及地政）黄伟纶回复称：“收回土地的特惠补偿率每半年检讨及调整一次。地政总署会根据当时的市场交易记录及相关物业价格指数调整基本特惠补偿率，以反映市场价值的变化”，但是他未交代这些“市场交易记录”是指政府卖地交易、私人地段转让交易抑或土地上的地产楼宇交易，也没明言“相关物业”具体范围是否限于新界同区及同种类地段的物业。
不过，透过黄伟纶上述答复能知道的一件事，就是现行涵盖农地与屋地的特惠补偿金制度与楼市有关。比照差饷物价估价署的物业市场统计资料，我们可以发现收回土地特惠补偿率的历年走势与各类物业售价指数大致相同。（表四、五）
这种将收地补偿价与物业市场挂钩的做法，在一定程度上是鼓励地产发展商囤积农地谋利，因为发展商们之所以愿意耗费资本、时间收购和囤积郊区农地，无疑是看上有关土地具备一定的发展潜力，日后市区扩张以后可望透过补地价将其改作住宅或商业用途。对他们来说，此举最大风险是在等待发展中途有机会遭政府贱价收地，但特惠补偿机制既然已经参考物业价格指数，亦即跟发展商的其他投资有所关连，那么前述风险实质上自然被大幅减低。
另外，包括在特惠补偿机制里的私人农地按理只能够申请修造温室、禽畜舍、孵化室等农业建筑物，而收回农地的补偿金额按理也不会考虑地表上违契构筑物的价值，可是到头来特惠补偿建议却参照了农地建筑无关的物业价格指数，反映如此安排未尽合理。
地产商资源充沛 申索补偿有优势
第二种《收回土地条例》规定的补偿方式是业主提出“补偿申索”，这种补偿一般称为法定补偿。业主作出“补偿申索”多是源于不同意政府在“补偿要约”的特惠补偿，接着地政总署会与申索人或其聘用的专业人士磋商；如果双方未能达成协议，个案便会转交给土地审裁处裁决，任何一方若不满意其决定，还能向高等法院上诉法庭及终审法院申请上诉。法例又规定了土地审裁处裁定法定补偿的几项基准：一是涉事地段及建筑物在收地当日的价值，二是就涉事地段获得的地役权或其他权利在收地当日的价值，三是因征收涉事地段而分割申索人拥有毗邻地段造成的损失，四是因中止在涉事地段及建筑物内经营业务造成的损失，地表物业估价则“可考虑该物业的性质及现况、该等建筑物在现有状况下颇有可能存在的时间、以及其维修状况”。
申索法定补偿过程需要大量金钱、时间以至专业知识，再加上由此引发的司法程序又旷日持久，所以往往只有大地主或地产发展商能应付得来。以立法会议员何君尧的家族所持南俊投资公司为例，它在洪水桥两块面积5,475.4平方米的地段于1999年1月被征收，个案于2001年2月转介土审处，南俊要求的6,230万元补偿远高于政府提出的1,100万元，土审处判其胜诉并裁定补偿额为5,750万元；地政总署不满裁决，分别在2001年、2002年底向高院、终院提出上诉，到收地四年后的2003年1月终院判定政府得直，这个案件也成为关于收地问题的一个经典案例（编号：FACV3/2002）。讽刺的是，误解终院判决的土审处于2003年10月重评补偿额竟与先前一致，遂招致了第二轮政府上诉至高院、南俊上诉至终院的司法程序（编号：FACV11/2005），最后拖到2005年11月才完全解决。
相比之下，小业主跟政府部门讨价还价或对簿公堂时很易处于劣势，譬如在2009年初利用《收回土地条例》征收的紫田村，部份居民不满当年呎价474元的新界甲区农地特惠补偿金额，于是依足法定程序聘用了专业测量师另行估值，初步结果是该区土地市价赔偿应为每平方呎505元至515元，到最后报告里又进一步上调至606元，但政府方面指测量师报告引用成交案例含有投机成份，拒绝接纳。此外在2014年3月的立法会会议上，人民力量议员陈伟业指出政府一直倾向利用司法程序处理收地法定补偿申索事宜，导致“有不少市民无法负担高昂的诉讼费用，因而无奈接受政府提出的赔偿方案”。及后时任律政司司长袁国强回应其提问时，没正面答复未来会否以先导计划形式引入成本较低廉的仲裁或调解机制处理同类争议。
市场信息倾斜 宜增地价透明度
对于判断收地补偿价合适与否的标准，《基本法》第105条规定：“征用财产的补偿应相当于该财产当时的实际价值，可自由兑换，不得无故迟延支付”，《收回土地条例》第12条亦明言：“在裁定根据本条例须支付的补偿时……不得因预期获得或颇有可能获得政府或任何人批出、续发或延续任何特许、许可、契约或许可证而给予补偿”，据此只看涉事土地实际价值的话，现行特惠补偿机制下的金额不差之余还能快速兑现，也就难怪近年有六成的被收地业主会选择“补偿要约”方案，地政总署前助理署长李森（Roger Nissim）去年接受《香港01》专访更说：“我们未曾遇过收地的投诉，唯一的投诉是村民抱怨为何不收他们的地，反映他们乐见政府来收地，因为可收到一大笔可观的补偿，直至今天，政府赔偿依然十分优厚。”
可惜问题并非那样单纯。《收回土地条例》第12条又说：“被收回土地的价值，须被视为由自愿的卖家在公开市场出售该土地而预期变现可得的款额”，而土地的市价必然会顾及其发展潜力有所调整，并非尽然反映它的实际价值。以往绝大部份关于收地赔偿价的争议，其实亦是围绕此点而起，恰如时任终审法院非常任法官苗礼治（Peter Millett）于前述南俊公司收地赔偿案件的判词所写到：“在完美的市场内，买家会支付能够确实反映对取得修改租契条款的希望以及为取得该修改而支付的费用的价格，而政府所收取的地价将准确地反映有关土地因该修改而得享的额外价值。在这样的市场，不会有投机的空间。不论是顾及还是不理会在取得修改方面的希望及费用，该土地的价值都会是一样……但市场并不是完美的。”
正是基于香港土地交易有严重的市场不完美、信息不完全问题，拥有较多市场信息的大地主或地产发展商们才更容易在争取更高收地补偿价一事上占优。为了让不同规模的土地业主能处于更公平地位，理论上掌握最多市场信息的政府就应该设法增加相关资讯透明度，像现时土地注册处公开的土地交易统计数字仅有地段转让的契约总数及总价值，外人难以从中推算某区地段价格水平。政府就公共工程项目收回土地的补偿金额亦有类似情况，现时已公布的相关数据主要是按照财政年度计算收地支付的补偿金额，不过“各年度的数字涵盖就该年度期间或之前展开的收地项目所支付的补偿金额”（表六），无法据之推算各工程项目以至各涉事地段的具体补偿价。只要能够改善这类信息的透明度，关于收地补偿价的争议相信也能随之减少。
继续阅读：【收回土地条例．四问】第三问：从收地到入伙需时多久
上文节录自第183期《香港01》周报（2019年10月8日）《追寻尚方剑痕：《收回土地条例》四问》。
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