脱欧案终极诘问：英国民主是什么？
英国最高法院上周二（9月24日）推翻首相约翰逊中止国会会期的决定后，入禀复核的国会议员Joanna Cherry及商人Gina Miller分别形容裁决“是法治与民主的重大胜利”及“确认我们乃法治之国”。然而，最高法院在25页判词中其实只字未提“法治”一词，反而九次提及“民主”。若说这宗诉讼的真正核心在于“英国的民主是什么”，毫不为过。
约翰逊扬言即使达不成协议，也要在10月31日“硬脱欧”，为了防止国会阻挠“硬脱欧”，他不惜中止国会会期长达五周，引发另一场哄动一时的脱欧官司。2016年主张政府须国会同意方可启动《里斯本条约》第50条的商人Miller，今次再度入禀英格兰及威尔斯高等法院，苏格兰民族党的下议院议员Cherry亦向苏格兰最高民事法院提出覆核。前者裁定法院无权挑战首相之决定，后者则认为约翰逊滥用中止会期的权力，两宗案件殊途同归上诉至英国最高法院，成为法院继上次脱欧案后第二宗11名法官全体会审的案件。
Miller虽有战绩彪炳的御用大律师彭力克坐镇，但不少人相信约翰逊政府可以胜诉。去年退休的最高法院前法官岑耀信便指出，法院不会过问首相中止会期的权力；牛津大学法律哲学家、名誉御用大律师John Finnis亦曾提出首相可以中止会期，摆平国会对脱欧方案之分歧。故此，当最高法院经过三天审讯后以11比0一致裁定政府败诉，实在叫不少人意外，甚至有人语带讽刺地问：“英国最高法院要好像美国最高法院那样介入政治吗？”
西敏宫、白厅与最高法院
当前英国社会因为脱欧而深陷分歧，自然会将最高法院的决定解读为其对脱欧立场的表态——法官此等建制精英以司法权力阻挠约翰逊推动“硬脱欧”。这种说法只怕难以成立。它难以成立，并非因为最高法院在判词的第一段第一句指出“须强调的是，这案件并不关乎英国应该何时及在什么条件下离开欧盟”，而是11名法官出奇地立场一致，连两年前主张政府可自行启动脱欧程序的三名法官之一、现任副院长韦彦德亦认同约翰逊中止会期的决定违法。从院长何熙怡及韦彦德撰写的判词可见，法庭意欲厘清的乃是首相权力之限制。
审讯期间，英国广播公司（BBC）新闻报道用了形象化而又恰当的方式表达这宗案件之核心：其记者站在伦敦市中心的国会广场之中，指出其身后西敏宫所代表的国会、身旁白厅所象征的政府及另一旁最高法院所代表的司法，三者之间的关系为何。行政、立法、司法三权分立看似是政治学入门第一课，惟现实中每个国家的政治制度都有其历史演变及承传之精神，加上多变的实际案例乃教科书所不能预计，三者之关系难以想当然。
自十七世纪议会派及保皇派角力的英国内战及1688年的光荣革命起，国会的权力便一直凌驾在国王之上，1689年《权利法案》规定国王不得干涉法律、国王未经议会同意不得征税等，更是明文认可国会权力之典范。然而，正如其他议会制政体，由国会多数党领导层组成的内阁，才真正负责政府之运作。在英国的独特安排中，作为政府之首的首相更拥有多项王室特权，包括可以英女王之名自主行事而不用国会同意。两年多前特雷莎·梅政府启动《里斯本条约》第50条，便是以为此乃行使王室特权，不须国会首肯。约翰逊为了推动“硬脱欧”而在8月28日提出中止国会会期，行使的同为王室特权：首相只要得到英女王御准，即可中止国会会期，并建议国会于何时召开新一届会期。
覆核首相之王室特权
按照日程，英国将于10月31日正式离开欧盟，而国会一直在阻挠约翰逊的“硬脱欧”方案，他于此际下令国会由9月9日那星期起中止运作至10月14日，可谓司马昭之心路人皆知。留欧派入禀复核，尝试以司法手段阻止“硬脱欧”发生，也属预料之内。接过烫手山芋的最高法院根据1611年诏令案指出，王室特权须合乎法理，故此法庭有权覆核。
众所周知，英国作为没有成文宪法的普通法国家，依赖法律原则多于生硬条文。而在英国的宪政秩序中，国会主权及责任政府为两项重要原则。前者指国会可以通过任何法令，并不受以往国会的法令约束；后者即由国会议员产生的内阁政府须向国会问责。在这宗案件中，虽然国会这次会期已经破纪录地长，自2017年6月以来未曾中止及重开，但约翰逊下令国会停止运作的时机正值脱欧生效前，而且维时长达五星期，比起前首相马卓安所指预备重开国会所需的四至六天长得多，实际效果不但是损害国会行使其主权的机会，约翰逊政府因而亦不用向国会问责。最高法院因此裁定约翰逊政府严重妨碍国会运作而没有合理解释，违反国会主权及责任政府之宪法原则，中止会期之命令因而无效。
最高法院的推论当然不无争议，当中最强而有力的莫过于“越俎代庖”之批评。以国会主权的宪政传统为例，其背后精神在于国会即使法令不恰当，议员应在选举中向选民问责，而非由法官越俎代庖。同样道理，即使约翰逊以中止国会此等寻常机制来达到其政治目的，实际上妨碍国会运作及强行推动“硬脱欧”，他自然要向国会问责，最高法院不必多事。
最高法院越俎代庖了吗？
对此论点，最高法院不以为然，指出政府向国会负责的同时亦须向法律负责，更提出一个假设情况：首相下令中止国会会期并即时生效，国会便无从要求政府问责；到国会重新召开之时，会期亦已经如首相之命令般中止。若然实际情况如此，相信更多人会认同最高法院应该介入，但这次的实际情况并非如此。约翰逊由8月28日公布将中止会期至9月9日之间相隔一个多星期，其间国会如常召开会议，大可以对约翰逊提出不信任动议，或通过法令阻挠之。既然国会有机会但没有选择如此，那便纯粹是国会与向其问责的政府之间的瓜葛，最高法院不应介入。
来到这里，我们自然会问：国会明知约翰逊欲逆其意而强行“硬脱欧”，为何不撤回对他的信任？原因无他，就是国会内部已乱作一团。保守党没有更有胜算之人选，为免将执政党之位拱手让人，只得接受约翰逊之领导；工党在民调一直落后，党魁科尔宾没有把握提出不信任动议或重新大选后便能取得国会控制权；对于脱欧方案，他们亦无共识，只知否决特雷莎·梅协议及反对约翰逊“硬脱欧”。故此，约翰逊这名首相只在名义上因国会信任而领导政府，实际上其主张得不到议员支持，并想出中止会期此等下策来试图摆脱国会的桎梏。
英国政坛陷于如斯困局，表面上为西敏宫与白厅争相不下，但两者之所以能够各持己见，更根本原因在于他们各得不同的民意授权。一方面，享有国会主权之名的下议院由人民普选产生，代表国民议事及立法；另一方面，约翰逊手执2016年脱欧公投之结果，矢言要不惜一切带领国家离开欧盟。从国会的角度看，约翰逊中止会期乃藐视代议政治之举；在约翰逊政府眼中，却是国会不尊重公投所彰显的民意，令脱欧迟迟未能实现。
代议政治与直接民主
有西敏制之称的英国政体毫无疑问乃议会民主制，从来没有法案认可及规范公投，过去曾经举行的公投亦寥寥可数。卡梅伦政府于2016年提出脱欧公投，带来两种授权之矛盾及碰撞的潜在危机。但英国走上以公投摆平欧盟身份之路，似乎亦无可避免，毕竟此议题超越两党向来的政纲分野，保守党及工党内各有一定势力支持留欧及脱欧，以致既有的两党政治及其置身的国会难以为此找到共识。加上此事兹事体大，早在1975年工党便曾发起公投，当时三分二人决定留在欧洲共同体，只是四十一年后英国人选择了另外一条路。
直接民主当然不一定产生乱局，瑞士便以公投机制成熟而见称。只是英国人可能过于习惯议会政治，不谙直接民主机制之操作。卡梅伦政府发起公投之时并没有发表白皮书之类的文件，让选民清楚了解留欧和脱欧的优与劣；其就重大决策举行单次公投，亦没有顾及英国一旦脱欧，须与欧盟磋商新关系的复杂变数。结果那52%对48%的公投结果虽为民意之彰显，其指引作用却相当有限。
从这个角度看，英国最高法院裁定约翰逊中止会期之决定违法，与其说是解决两权相争之问题，倒不如说是重申英国乃奉行议会政治之地。正如判词指出，“我们置身的是代议民主政体⋯⋯政府因下议院之信任而立。除此之外，它别无其他民意授权。”当愈来愈多政客否定民主协商、高呼能带领人民当家作主时，最高法院的声音却是如此沉实而容易错过——即使国会陷入一片混乱，只懂否决脱欧方案而不知怎样前行，甚至连扳倒民粹首相也没有勇气，但国会始终是英国这艘船的舵手，负责在挣扎和角力之中平衡得失，为身处茫茫大海的6,600万英国人决定航道。
上文节录自第182期《香港01》周报（2019年9月30日）《脱欧案终极诘问：英国的民主是什么？》。
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