【区议会.五】放权区议会迟迟未允现 只增加拨款谈何充权

撰文: 欧阳翠诗
出版:更新:

即使做到公民参与,构想的政策措施要能落地,还需要扫除区议会权力的限制。自拥有地区管理实权的市政局及区域市政局“被杀”之后,政府承诺会逐步扩充区议会职能,但从1999年“杀局”至今,纵使不少学者和政党均提倡赋予区议会当年两个市政局般的法定权力,但仍没有带来实质改变,亦看不到政府有下放权力的意愿。

承接上文︰【区议会.四】区议员无能为力或自我设限? 黄英琦︰没有被规划

政府在当年把两个市政局“杀局”后,未有真正扩充区议会职能。(资料图片/罗君豪摄)

现时区议会的法定职能受《区议会条例》规限,当中列明作为咨询架构的区议会,为各项地区事务提供意见,然而,这个职能并非不能改变。《基本法》第四章第五节第九十七条订明:“香港特别行政区可设立非政权性的区域组织,接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事务的咨询,或负责提供文化、康乐、环境卫生等服务。”第九十八条则订明:“区域组织的职权和组成方法由法律规定。”

条文中“非政权性”一词,主要意涵是“没有政治权力”(立法权、行政权和司法权),香港中文大学政治与行政学系副教授马岳认为,这个词本来就是含糊的,以他理解,“非政权性”的意思相等于不是一个“地方政府”。“如果从整个中国的角度来看,就是香港特别行政区之下不会再有一层(政府架构)。”

马岳认为,以他理解,“非政权性”的意思相等于不是一个“地方政府”。(叶家豪摄)

谈到把市政局的权力拨归区议会的看法时,马岳解释所讲的不是诸如征税、制订地方法例的权力,只是在说管理图书馆、设定图书馆开放时间、泳滩收费等管理地方设施的权力,“把管理权力给予地区,不会把它变成一个政权性质的组织”,因而没有抵触法例。

至于可行性方面,马岳认为可从两个层面来看,“学术上看是可以的,但我不赞成放到18区,因为现时区与区之间的间隔不明显,也看不到有那么大的需要。较为理想的做法可能是把区议会重组成7至8个区,再把某些地区设施管理、文娱康乐和市政方面的权力下放。若从现实政治的层面看,很明显政府是不会这么做的。一个没什么权力的区议会,加上小选区,令整件事是充满局限,没法子讨论比如社区规划的状况,这对建制派最为有利。”

市政局(上)及区域市政局(下)分别负责港九、新界两区卫生及文娱康乐服务,杀局后交由其他没有民选代表的政府部门管理。(香港公共图书馆)

收回权力 公众咨询如骗局

市政局于1936年1月1日取代洁净局,其职能受《1935年市政局条例》规管,是为提供食物卫生、清洁街道、文娱康乐设施、管理食肆等市政服务的法定机构,亦是香港三级议会的一部份,执行部门为市政总署(前称市政事务署)。1960年至1986年市政局亦有为新界地区提供服务,直至区域市政局成立。

自两局被废除后,政府收回市政事务的权力,由康乐及文化事务署及民政事务署主管文化、康乐的服务,环境卫生则由食物及环境卫生署管辖。然而,复杂的行政架构令政策未能针对地区居民的需要,区议员亦甚少推动居民由下而上参与制订政策。同时,整个架构未能有效地向公众问责,区议员往往在地区措施改变后表示自己“成功争取”,但在制度欠缺透明下,市民往往未必知道区议员有否积极为市民发声,也直接削弱了政府的认受性。

区议员往往在地区措施改变后表示自己“成功争取”,早前屯门公园自娱区被区议会要求取消后,工联会单张指他们“成功争取”,却引来地区组织不满。(资料图片/屯门公园卫生关注组FB)

政府多年前曾就区议会的职权扩充进行公众咨询,但并未起到实际作用。马岳认为,所谓的公众咨询其实“是政府骗你的”,据他观察,政府一直以来的方向都是把权力收归政府部门,在把权力下放给区议会一事上从来未有显露过诚意。“那么辛苦‘杀局’,目的就是收回权力,怎会放权。”

值得一提的是,政府在2006年曾就区议会的角色、职能及组成检讨,进行了为期三个月的公众咨询。咨询文件提出让区议会参与管理一部份地区设施、强化民政事务专员在协调政府地区工作方面的角色、加强区议会和政府之间的沟通、改善区议员的酬金和津贴安排。然而,区议会只是在公园和图书馆等推行个别计划,真正的共同管理最终未有实现。

2006年政府曾就区议会的角色、职能及组成检讨,提出让区议会参与管理一部份地区设施如图书馆,但未有进一步实现。(资料图片)

当年咨询收到的意见,普遍支持让区议会参与管理某些地区设施,但有区议员和学者促请政府承诺进一步把权责下放予区议会,例如赋予区议会管理地区事务的行政权力、财政自主权,以及雇用和解雇员工的权力。另有不少意见认为,应让区议会更直接参与街道管理工作,包括处理小贩管理、违例建筑、阻塞街道造成公众滋扰等问题。不过,政府回应指,由于建议采用审慎和循序渐进的方式加强区议会的角色,上述意见与政府建议并不相符。

除此以外,有不少区议员提出设立独立的区议会秘书处,以及让区议员参与评核民政事务专员的表现。政府同样表示“在现阶段不会考虑”这两项建议,因为当次检讨的基本原则是不应涉及任何法例修订(与选举相关的事宜除外)或改变公务员现时的人手安排。

小白象工程 公帑未用得其所

黄英琦回想当年进行检讨,说有一幕至今仍记得很清楚:“有个会议是18区主席会见前特首曾荫权。很记得某区议会主席说:‘其实我们做区议员是做咨询的,不需要那么多管理权力,所以你可以收回(权力)的。我们也不懂管理游泳池和图书馆。’曾荫权那时骂他:‘让你管理就要学啊,你和康文署共同管理,服务社区的啊!’”后来,共同管理差不多等同告吹,但她认为政府不放权是一回事,区议会不作为是另一回事。

“区议员(工作)那么安稳,三万元月薪也挺优厚的,又有议员办公室,又有钱请助理。凡是改革,都不要期望政府会先行,要有一群人觉得区议会的职能不够,所以出来倡导,写文件已是较温和的方式,或者应去抗争。很少有改变是会由政府发起、去说‘我来增加你的职能吧’。”黄英琦说。

黄英琦认为,凡是改革,都不要期望政府会先行。(黄宝莹摄)

近几届政府尝试以一些名目来扩充区议会的职能,比如“社区重点项目计划”、“社区参与计划”、 “地区主导行动计划” 等,均是透过增加地区拨款为主,不少区议会只是做一些小型地区建设项目,有区议会更被批评通过一些造价昂贵、但用途不大的“小白象工程”,例如观塘海滨音乐喷泉及铜锣湾摩顿台活动中心,合共涉及超过1.8亿元拨款(见表),导致公帑未能用得其所。单纯增加拨款,只能资助部份工程建设和文娱康乐活动,对改革地区行政无甚帮助,更谈不上真正的充权。

区议会要推动公民参与及加强地区管治的能力,需要从制度及人事两方面着手,政府放权及区议员不再抱画地为牢的思想,同等重要。

跟2014年雨伞运动后相似,近月的抗争运动中出现了一股求变的动力,不少有份投身这场示威浪潮的政治素人欲走进议会,为即将于11月举行的区议会选举带来新气象。

继续阅读︰【区议会.六】素人盼由下而上 改革失效区议会

相关区议会系列报道:【区议会.一】从光复上水与屯门公园行动 看区议会失效【区议会.二】政府无力监管拖延多年 谭骏贤︰区议会如“妹仔”【区议会.三】议员短视:小选区制度 沦街坊保母【区议会.七】议会受限仍需做防守工作 新思维需新人去碰撞

上文节录自第177期《香港01》周报(2019年8月26日)《区议员无能为力 还是自我设限?》。

更多周报文章︰【01周报专页】《香港01》周报于各大书报摊、OK便利店及Vango便利店有售。你亦可按此订阅周报,阅读更多深度报道。