【大湾区航空．二】由研讨会到吹水会　珠三角机场联盟蹉跎18年

从2001 年的“珠江三角洲五大机场研讨会”，到2007 年的“珠三角机场合作论坛”，再到2009 年的“珠江三角洲五大机场主席会议”，这个最早由香港机场管理局倡导、与澳穗深珠机场结盟，锐意互相支援共同发展的协作机制“A5”，过去18年来泛泛而谈，至今仍然未能解决五大机场定位重叠、恶性竞争及空域虚耗等问题。

时光倒流至香港回归前的1994 年，广东省确立发展“珠江三角洲经济区”，被视为最具增长前景的广州白云机场及深圳宝安机场先后获准迁建和扩建。至回归后的2000年，两者的客运吞吐量已分列内地第三和第四位，成为香港国际机场拓展珠三角市场的最大竞争对手。

2001年6月底，时任香港机场管理局主席冯国经接受《信报》专访时透露，不排除以收购合并或互换股权等方案与珠三角机场结盟，而短期内五大机场最高层更会聚首磋商合作机会；一个月后，首届“珠江三角洲五大机场研讨会”在港举行，各方承诺每半年轮流主办会议，促进更紧密合作。

A5 做了什么？

然而，襄王有梦，神女无心。翻查头四次会议内容，所谓“更紧密合作”，原来仅涉及联合推广、紧急支援、职员培训、简化通关、保安事项，以及台风时的航班备降和机场通讯等“低层次”议题；其间不时传出香港即将接管债台高筑的珠海金湾机场、正与广州竞争入主深圳机场等消息，至2004 年，A5因主办方广州要筹备启用新机场而暂缓，一停就是四年。

对此，应邀出席过会议的中山大学港澳珠江三角洲研究中心教授郑天祥曾直言，五大机场各有利益盘算，例如广州对香港入主其他机场抱有戒心，“以为香港对付广州，所以对合作兴趣不大”。

2006 年10 月，香港机场管理局与珠海市国资委合资成立珠港机场管理有限公司，正式管理营运珠海机场。八个月后，A5 在香港重启，各方同意成立“高级别”的常设沟通机制“珠三角机场合作论坛（PAC）”，并邀请中港澳的高级民航官员担任顾问，冀能解决空域挤塞等争端。

不过，翌年原定于广州召开的首届论坛一直未见踪影，直到2009年3月国家发改委公布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》后，A5终于聚首广州举行第一届“珠江三角洲五大机场主席会议”，并为落实《纲要》首次就机场发展定位达成共识（见表一），以避免恶性竞争。

值得一提的是，据当时《星岛日报》引述消息透露，会议“其实是在中央主导下召开”，定位中表明“维护”及“巩固”香港机场的“国际航运中心”及“国际枢纽机场”地位、打造广州机场为“中国门户复合型枢纽”、将深圳机场发展为“大型骨干机场”，主次明显有别，说明“中央坚决反对其他机场‘挑战’香港机场”。

数月后，港深机场谈判多年的互换股权终告胎死腹中。时至今日，A5 每年召开一次会议，并就通报航空流量、加快交通基建互通、整合空域管制等签署《合作备忘》；至于会议成效，广州民航学者綦琦2015 年在《明报》撰文中的说法可谓一语中的：“各方往往只停留在理念层面的共识，而无法进入实施层面的联动。”

A5做不了什么？

“它就是一个很松散的机制，大家在那里讨论，作为同业合作伙伴，见见面聊聊天，每年都发表共识声明，但都没有什么约束力。”曾多次参加A5会议的中国（深圳）综合开发研究院新经济研究所执行所长周顺波直言，机场协作亟待处理的关键结构问题，在于空域资源分配及交通基建接驳，但前者须由民航当局主导，后者则要由当地政府投资或牵头，故单凭五个机场难以解决。

（A5会议）它就是一个很松散的机制，大家在那里讨论，作为同业合作伙伴，见见面聊聊天，每年都发表共识声明，但都没有什么约束力。

香港恒生大学决策科学学院副院长兼全球供应链政策研究所主任黄惠虹亦持同样观点，她更认为，近年香港机场三跑工程迟迟未能上马，某程度上正是源于这场边境空域争夺战。

珠三角空域被网民戏谑为“全世界最复杂”的空域，周顺波上月中发表的分析文章《港穗深三大航空枢纽确立，共建世界级机场群》解释，粤港澳大湾区是中国航空飞行最密集的区域，“由于空域分割，设立了广州、珠海、香港等多个空域管制区，各管制区之间又设立隔离保护区，导致可用空域更为狭窄。广州、珠海、香港空域管制的标准不同，易造成空中交通盲区；加之受军航等因素的限制，空域资源紧缺问题十分突出”，无法充分释放地面跑道的产能。

事实上，为应对有关问题，在A5 暂停会议期间，国家民航局、香港民航处及澳门民航局三方，曾于2004年组成“珠江三角洲地区空中交通管理规划与实施专题工作组”，根据统一规划、统一标准、统一程序三大原则，在2007年制订了改善空域及空管效率的实施方案，涵盖范围包括改善飞行高度层分配，统一度量衡单位、空管设备的标准及程序等（见表二），预计可满足2020年区内航空运输发展需求。

问题是，明年，即2020 年以后呢？香港中文大学航空政策研究中心政策研究主任罗祥国于2008年出任全国政协委员时，曾向中央提案全面统合珠三角地区的空管中心，民航局回复称：“当现时珠三角三个空管中心的协调达致一定成果后，不排除设立一个融合的空管中心。”《明报》亦于2015 年3月底引述消息称，民航当局计划于2020年取消空域限制，交由粤港共同管理，时任特首梁振英仅回应会依法办事。

空域问题悬而未决，基建接驳同样滞后。以香港国际机场和深圳宝安国际机场为例，目前透过快船或专线巴士来往两地，一般需要一至两小时不等，并不理想。不过，早在2009年，时任深圳市委书记王荣及市长许勤，曾亲自来港游说两地共同兴建一条17 分钟可接驳两地机场的“港深西部快速轨道”，惟港府预计香港段工程造价超过1,100亿港元，加上顾问报告评估其经济效益有限，故搁置有关方案。

至去年初广东省两会期间，深圳市长陈如桂再提议修建“机场城际快线”以串连珠三角内五大机场，不过，该建议未获各地政府及机场响应。

A5 应该做什么？

目前五大机场实际上由香港机场管理局、澳门国际机场专营股份有限公司、广东省机场管理集团有限公司及深圳市机场集团有限公司操控，主要资方分别为香港特区政府、澳门特区政府、广东省国资委及深圳市国资委；在行政划分上，香港、澳门及广东省属省级行政区，而深圳市只是隶属广东省的市级行政区，关系不对等。

在空域问题上，珠三角空域主要由香港、珠海和广州的空管中心管理，即涉及香港民航处和中国民航中南地区管理局；在交通基建上，也牵涉特区政府与市级政府和特区政府与省级政府的繁复行政。因此，若继续仅由五大机场首脑举行例行会议，或由相关部门各自为政，恐怕难以突破各种壁垒，导致机场联盟继续流于空谈。

黄惠虹认为，现阶段A5难以消除各自分歧，故须上级“一锤定音”平息争端，以推动各方摒弃“非我即敌”的思维，否则将来只会互拖后腿；她预计，在中央强势统领大湾区发展下，A5 必须经历彻底改革，例如邀请国家民航局官员担任常设委员、纳入国家航空政策制订体系，甚至由身居中共中央政治局常委的大湾区建设领导小组组长韩正亲自统筹机场合作。

“需要有一个类似叫‘机场合作委员会’的机构来协调。”周顺波亦有相同见解。他提出，可借鉴纽约新泽西港务局的做法，成立一个相对独立的法定机构，由各地政府派出利益代表进驻董事局，当董事局通过某项决策，再送呈大湾区领导小组拍板，政府就须执行有关指令，没有讨价还价的余地。“它应该要有行政管理的职能，而且其侧重点是解决制约湾区航空发展的资源瓶颈问题，为市场松绑。”

周顺波补充，在此情况下，“包括港澳政府，都要有一定程度的让渡，包括（兴建）基础设施的权限，不一定像港务局有那么大的权力、所有的道路都交给它”，但涉及促进机场的互联互通、建设城际轨道等权限，或可授权予董事参与委员会决策。

“香港机场一直是内地机场学习的标杆。”周顺波坦言，香港机场若要更上一层楼，必须秉持更开放的心态，放下对周边机场的发展戒备，“从意识上，它（香港机场）觉得你深圳做好了，是不是抢我的蛋糕？但从整个湾区的角度来说，怎么发展得更好、怎么吸引更高端的客流、怎么分担我的压力、怎么吸引长途航线旅客？其实可以通过轨道跟深圳机场联通。”

18年前，香港国际机场已是举世瞩目的国际航空枢纽，但仍愿意以“老大哥”之姿，主动携手条件与之相距甚远的四地机场共谋发展；18年后的今天，穗深机场崛起，香港国际机场还能否藉大湾区再次带领A5发展，重振“老大哥”的豪迈、包容和担当？

延伸阅读：【大湾区航空．三】香港飞机租赁有优势 新税制成吸金关键【大湾区航空．一】港深珠澳机场一体化不是梦

上文节录自第160期《香港01》周报（2019年4月29日）《兄弟登山　各自努力　18年前说好的五大机场联盟呢？》。

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