【综援】强迫揾工不求职就扣钱　健全者失业只因懒散？

现时综援制度下的强制性“自力更生综合就业援助计划（IEAPS)”，原意是鼓励及协助综援人士寻找工作，但推行多年被指成效不足，审计署曾于2015年发表报告，指出支援计划提供予失业受助人的项目，就业率仅为18.6%，低于计划所订的最低就业率要求（20%）。政府一直忽略此计划的核心在于提供以人为本的服务，而不是机械式强迫受助人尽快找到工作，就业率及协助脱离综援网的数字低，正正反映执行模式未能对准受助者的实际需要。

“综援养懒人”一直是社会的迷思。事实上，有效的社会保障制度应当能提供一个跳板，让因为特殊情况而暂时无法自给自足的人得到基本支援，协助他们逐步自力更生，最终不用依赖社会福利维生。社会福利署1999年起推出的IEAPS，主要目的便是鼓励和协助15岁以上领取综援的劳动人口寻找全职工作。

计划开展初期，社署保障部的就业主任与受助人每两星期会面一次，受助人需提交最少两份求职记录，以及交代被拒聘的原因等，更像是监察求职行为多于个人化的就业服务。至2003年后，社署改为委托非政府机构营办IEAPS，包括就业选配、技能训练及就业辅导等。IEAPS现由26间非政府机构营办共41个项目，每两至三年重新招标，近日更有消息称，社署向营办机构提出拟重整计划，将26间机构减至5间，分为五区营运。社署回复指，现有服务合约期由原本今年3月结束延至2020年3月底，会继续和非政府机构联系，优化计划细节。

从社署回复查询时提供的统计来看，IEAPS的运作难言理想。截至2018年11月底，在曾参与计划的约95,000人次当中，有约20, 000人次成功就业或重返主流教育，当中有约4,000人次成功脱离综援网。成功就业的参加者找到的职位类别主要为杂工、清洁工人、看更或守卫、侍应生及售货员等。

从福利到工作 扣综援金本末倒置

香港社会工作者总工会（社总）权益及投诉部主任陈虹秀指，IEAPS的价值在于帮助具工作能力的综援受助人先处理本身的问题，例如环境因素、心理关卡或意外事件等障碍，通过个案辅导及跟进，协助他们改善自身条件以再就业。

制度本是“从福利到工作”（from welfare to work)，但参与IEAPS四年的社工阿兰（化名）却认为，计划只看重就业，从工作福利（workfare）开始。受助人接受社会福利要附带条件，一来便逼他们找工作，在未协助受助人解决再就业的瓶颈位或纾缓未能就业的困扰前，也要先找工作或符合培训时数等，如不履行求职责任，更会被扣减综援标准金额。总而言之，计划从开始便与就业挂钩，没有从福利角度出发。

“有些受助人刚来到时，真的连social functioning（社交功能，如人际交流）也有问题，暂时无法就业。IEAPS的目标当然是帮助他们迈向就业，但需要时间才可达到。一开始便逼他们找工作，产生的压力反而令受助人情况更差，社工亦更难和他们建立信任关系，受助人状态往往进一步又退几步，情况变得更复杂。”阿兰说。

事实上，港府在社会福利方面一直只担任市场补救者的角色，把在安全网中具工作能力的健全者的失业，理解为个人责任及懒散等问题，令公众也根深柢固地认同这群领取福利的人是个人选择，他们需要尽快重新投入劳动市场，这种剩余福利观建基于港府长年奉为圭臬的新自由主义。

IEAPS营运机构职员阿轩（化名）负责该计划已五年，现正就读社工课程。他同意鼓励就业是很合理的要求，但也认为不该把社会保障和就业完全挂钩。他指出，在现行制度下，若受助人无法达到某些责任时，连基本保障也受影响，甚至被中止综援，而这是不该出现的。“如果要鼓励就业的话，应该多给予就业配套，或是有额外奖励，像这样扣钱，是有点本末倒置。”

官僚只管“跑数”　忽略实效

陈虹秀说，政府将IEAPS交给非政府机构营办，本来就不该沿用以前保障部那种官僚做法，但营办机构仍要跟从很多只看数字的官方指标，令服务难真正以受助人为本，最终影响他们的就业。这些“跑数”要求，无视执行模式的限制才是服务成效低（表）的原因。陈虹秀指，社署交由非政府机构实施IEAPS十六年来，每两至三年招标一次，一些营运机构的员工就算有好的经验，但可能因合约变化而由其他人代替，在合约期最后半年，机构又要忙于“跑数”。整个模式阻碍了机构的服务发展，也令受助人难以获得整全辅导以长远就业。

招标造成的最大障碍，要跑数更阻碍了（与受助人）建立关系。

由2016年8月起，社总与13间IEAPS营运单位的前线社工成立IEAPS关注组，就如何提高计划成效与社署及劳工及福利局多次会面，并递交有关计划之详细内容及指标建议，希望借此解决跨代贫穷的问题。关注组也曾反映把服务恒常化的重要性。社总于去年5月向41间营办机构发出问卷，收回的23份问卷显示，于2015至2017年度，社工职级的流失率达49%，2017至2018年度进行了一半也已达28%，难以确保服务质素。

就业仅为切入点 辅导须整全解困

社总总干事许丽明解释，机构中标后的服务期可能只有两年，但街坊或许要花四年来规划长远生活，例如单亲母亲有孩子正读小三，她希望在子女小学毕业后再全职工作，负责社工难以在两年限期内全面协助她先找兼职，平衡家庭需要、接受再培训，到最后找全职工作等各个阶段的问题，“这是招标造成的最大障碍，要跑数更阻碍了（与受助人）建立关系。”

许多参与IEAPS的社工，由于相信协助综援受助人就业不能一蹴而就，所以辅导个案时往往超出社署认为的单纯就业导向范围，而是以就业作切入点辅导综援家庭，整全地协助受助人解决家庭、个人精神及心理等问题。陈虹秀说：“政府常说我们并不是家庭综合服务中心，有其他需要时应转介到那边，但其实不少领综援的家庭不会主动求助，也未必会找学校社工帮忙，靠综援这个机制介入可以说是必须要，虽然起初是被迫的，但靠同工的技巧、能力和心态，慢慢和受助人建立关系，可以及早识别及跟进一些特别的个案。”

“我们从来都知道计划的角色定位，但是它也弥补到现时制度的service gap（服务不足），我们不明白为何政府拖拖拉拉多年，也不愿把计划恒常化。政府的说法是综援的数目可增可减，所以按数字去决定拨款。”她续说。

阿轩认为，只有当IEAPS营运者是受助者恒常接触单位时，才可以真正推动辅导。“我现时也在综合家庭服务中心实习，发现中心的个案因为没有强制性，社工就算一直打电话给他们，对方也可以不出现，不接受服务，真的会‘跟甩’个案。”

他举例指，曾跟进一对母女的个案，母亲身体健全，但声称长期求职失败；女儿17岁辍学后一直赋闲及“烂蒲”。直至阿轩有次与该名母亲详谈，了解到对方成长背景与女儿相似，“我不敢说自己在做家庭辅导，但知道这位母亲很担心女儿会走上自己的旧路。”于是阿轩鼓励对方作出改变，以身作则改变女儿。后来这名母亲找到一份售货员工作，女儿也受到影响，愿到雇员再培训局修读青年培育课程。最终个案中的母亲可以全职工作，女儿则在劳工处的展翅就业起动计划中的机构实习。

陈虹秀同意，IEAPS的营运机构需要利用就业作为综援人士的服务介入点，而透过另一个人带动则能增加受助人的就业成功率。她解释，这类受助人初期往往逃避现实，不肯正视个人或家庭的问题，强制性的就业计划可以让他们接触社工，待双方慢慢建立信任关系，受助人感受到关心后，才能逐步面对及纾解生活中的各种问题，这是一个需要长时间才能发生改变的过程。

上文节录自第149期《香港01》周报（2019年2月11日）《强制综援个案求职　帮他还是打击他？》。

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