【土地大辩论】伍美琴：不论收地公私营合作　主导城规更胜盲储地

“香港不缺土地，只缺有愿景的规划。”土地供应专责小组成立之初，地理学者伍美琴就经常以此反驳“土地不足”的伪命题。上周一（12月31日）小组发表终极报告，当中提到香港有必要建立“土地储备”，为将来发展未雨绸缪，中文大学地理及资源管理学系教授伍美琴则继续坚持她的论调，认为“土地储备”固然重要，但前提是政府应主导长远而有愿景的城市规划，再按规划所需收地发展，“唔可以净系话‘土地储备唔知用嚟做乜’、‘起咗个岛（人工岛）就摆喺度睇吓点用’。”

土地储备究竟是甚么？

“土地储备”指由官方或半官方机构透过征用、收购、置换等方式，将业权分散的土地集中到政府手上，再根据城市规划整合资源、有效管理、适时发展。该制度源自123年前的荷兰，及后在欧美国家盛行，至2007年11月，中国也出台《土地储备管理办法》。然而，香港的“土地储备”却是空中楼阁，当局明明拥有大量“土地储备”，但缺乏背后的规划思维及管理制度。

特区政府更经常以“土地不足”为“土地问题”辩解，并以此为由成立土地供应专责小组。小组顺水推舟，在终极报告中提出，要从投资未来的角度建立“土地储备”，以便当局将来灵活调配土地资源、适时加快土地供应步伐、应对发展需要及填补未能预计的供应落差，故建议八项短、中及长期措施以提供3,000公顷土地，远超原定1,200公顷的目标。

乍听之下看似合理，但伍美琴却有另一番见解。“点解政府成日摆到自己好似做唔到任何嘢咁？呢个系有趣的问题。”她多次指出，与其说我们缺乏土地，倒不如说香港规划失当，因为扣除已规划的562.2平方公里（1平方公里等于100公顷）用地、分区计划大纲图外的郊野公园406.3平方公里、交通基建45.7平方公里等，香港还有96.8平方公里土地未被规划，当中绝大部分位处新界，包括大量由私人发展商拥有的农地、与乡郊环境不协调的棕地。

为什么政府会有地而不用？新界的农地及棕地又缘何“无王管”？“我不认为政府丧失了土地主导权。问题是，政府有没有积极使用有关权力呢？抑或是政府主动放弃了？甚至好像拱手将这个权力让了出去？我已经分不清政府究竟是出于懒惰，还真的是官商勾结？”伍美琴说，若从历史脉络理解个中因由，就可明白香港政府在土地规划上的失败。

如何发挥创意，另辟土地储备？

首先，英国自1898年租用“新界”后，翌年新界原居民曾极力反抗并发起“六日之战”，这令殖民者巩固了“新界只是租来的地方”的看法。用伍美琴的话来说，由于原居民不好应付，殖民者别无他法，只好“逃避发展”，既没有积极给予他们发展机会，也没有认真谋划这“借来的地方”以满足城市发展，导致新界土地一直杂乱无章、欠缺效率。

“逃避发展”的结果，就是为“棕地扩张”埋下伏线。至1983年，时任乡议局主席刘皇发名下的“生发地产投资有限公司”，申请在扫管笏一块农地上摆放建筑钢材，但遭政府拒绝；“生发”不服，上诉至英国枢密院，最终政府败诉，判词指地契只能用于描述土地用途，而非限制土地用途的条款；政府因而无法监管农地用途，导致大量农地被用作停车场、货柜场、回收场，成为了“无王管”的“棕地”。

纵然“Letter B”在今天回望是一条“屎桥”，但当时何尝不是政府肯动脑筋想新方法解决问题的例子？

其次，战后香港对房屋需求殷切，殖民政府为征收大量新界土地以发展新市镇，推出“换地权益书（Letter A/B）”收地方案，以期权换取土地，借此减低政府收地的现金开支，例如“Letter B”容许权益书持有人以每五呎被收回农地，换取两平方呎的未来建筑用地。

“换地权益书”容许转让，而当时不少新界土地拍卖更只容许权益书的持有人参与，因此四大华资地产商（恒基地产、新鸿基地产、新世界发展、长江实业）积极收集了大量权益书。至1983年，港英政府累积欠下138公顷建筑面积用地，故叫停有关计划，改以现金赔偿收地；不过，只有极少数权益书持有人参与回购，至今仍有约1,000公顷农地在地产商手上。

“当年还是一个不知道卖地可以发达的年代，政府当务之急是要安抚住在寮屋区的人，大兴土木兴建新市镇。纵然‘Letter B’在今天回望是一条‘屎桥’，但当时何尝不是政府肯动脑筋想新方法解决问题的例子？”伍美琴说，今日的土地困局与当年大同小异，关键在于政府能否迎难而上、突破框架：“现在的土地是囤积在发展商手上，但那时候的土地也是在其他人手上；他们同样都只拥有土地使用权而已。既然当时做到（征收土地），为何今天会做不到？”

“所以我觉得伍华强条桥真系好正 —— ”亟待以破格思维打破土地困局的伍美琴，对规划署前助理署长伍华强所提出的“终极方案”击节赞赏。伍华强去年中抛出近八千字冻结新界农地发展方案，提倡政府宣布新界农地于2047年6月30日到期后不获续租，并不批准土地持有人更改地契作其他用途，以此鼓励土地持有人提早将土地交还政府，愈早退还可获愈多特惠补偿金额。如此一来，政府就可迅速获得大量农地储备作新界发展。

“现在距离2047年还有20多年，发展商在这段时间绝对可以处理他们的合理期望，《中英联合声明》都是回归前十多年才签署啦！这个方案绝对值得大家思考。”伍美琴认为，方案的优胜之处在于可将土地资源有效循环流转：“作为一个城市，我们不能无止境造地，这些土地需要循环再用，难道永远都要靠私人发展商才能重新发展？”

若要建立土地储备 先要主导土地规划

除了伍华强的冻结方案，坊间对政府行使《收回土地条例》（下称《条例》）征收农地以建立土地储备的呼声亦甚高；然而，小组及政府却倾向以公私营合作发展农地，例如特首林郑月娥在《施政报告》提出的“土地共享先导计划”，本土研究社成员陈剑青就担心，这等同将土地主导权拱手相让予私人发展商。

在伍美琴看来，无论利用《条例》或公私营合作，都只是达成发展的工具，但规划上能否服众才是决定发展成败的关键。“政府要在什么地方取回它的主导权？便是规划的主导权。”伍美琴一语中的。

“一个整全的规划是不应该因为‘谁拥有这块地’而受到影响，而是应该告诉公众及发展商‘为什么需要发展这块地’。”

“（可以）自由选择用《条例》或者公私营合作，前提是我们有一个机灵的政府，基于一个透明、有理念基础、有制约平衡的规划，我们便可以信任它去做。”伍美琴话毕，与记者相视一笑，若现在的政府不够机灵，又或者是市民根本难以投放信任，土地发展岂不是寸步难行？伍美琴引用欧盟的研究发现，当地许多公私营合作项目情况未至十分理想，原因亦是政府“数口未够精”。她大胆抛出方案，建议在公私营合作项目加入其他法定机构及非政府机构的参与成分，例如市建局、房委会或房协等，均以参股方式在公私营合作项目中占有话语权，而非直接介入项目。“这又是测试我们创意的时候了。”她笑说。

正如上述，如果一个不够“聪明”的政府与发展商在公私营合作中博弈，岂不是要处于下风？“这就需要独立机制去监察，让市民可以参与监察，让这个政府可以‘醒啲’。例如政府采取了公私营合作来发展土地，但条款是明显倾斜于发展商，市民就可以迫使政府改以《条例》收地，即使耗时来做司法覆核亦在所不惜。”伍美琴称，只要有完整良好的规划，司法覆核基本上能处于不败之地，亦不存在剥削私人发展商的产权问题，因为更高的公众利益经已道明一切：“That's why we need planning！所以我对收地完全不担心。”

土地大辩论落幕，伍美琴最喜闻乐见的是，土地规划等相关议题再不只是一小撮人的“阳春白雪”，而是大众开始意识到这与他们息息相关。她形容，是次报告的意见迫使政府必须正视新界棕地问题，可谓是一件“几神奇”的事：“如果前几年讲棕地，还会有好多人问‘吓？棕地？乜嚟？’，便会让政府一笔带过。但今时今日意见十分清晰，无悬念。”她相信市民的力量可以影响土地的发展：“如果市民的意见是一致、有共识的话，其实也是扭转形势的一股重要力量。”

伍美琴再次重申，“香港缺地所以要觅地”只是一个伪命题：“当谎话说上一千次便会成为真理。如果只是用港九标准来看当然是‘细挤贵’，这样便会很容易被牵着鼻子走。”她哈哈一笑，“但我们同时并没有看到新界有很多用得烂、用得差的土地。所以从今天开始，我们要将‘香港有地’的真理说上一千遍！”

上文节录自第145期《香港01》周报（2019年1月7日）《我们需要怎样的“土地储备”》。

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