【瑞典模式】福利主义非穷人恩物　中产亦可受惠其中

每个地方的成功故事背后，都有其独特的社会制度，上世纪60年代，本港经济起飞，所依靠的就是简单低税制、“积极不干预”市场的施政理念，吸引到不少外资来港，投资劳动密集行业，而本港亦一跃为“亚洲四小龙”，与韩国、台湾和新加坡并驾齐驱，成为亚洲的经济奇迹。相信不少人亦对此故事耳熟能详，而同样是二战后才崛起，处于本港8,000多公里外的北欧国家瑞典，则有着与本港迥然不同的发展道路。瑞典在联合国公布的《2018人类发展指数》中与本港并列全球第七；而在经济学人的《全球宜居城市排名2018》，瑞典首都斯德哥尔摩更位列第32位，略优于本港的第35位。尽管在过去半世纪，两地的发展道路不一，但从结果看来，两地的社会制度亦各有可取之处，方能创造出今天的成果。不过，本港回归廿载，历任政府施政未能针对社会所需，各处积弱，造就了民怨四起的局面，民众对特区政府的不信任度高达35.9%。即使以特首林郑月娥为首的特区政府欲意强政励治，引领本港重回正轨，短期内亦难取信于民。某程度上，本港面对的社会问题，是过去多年政府把市场经济“教条化”所致，这从楼价长期高企、市民置业困难上可见一斑。在分岔点上，管治思想固化才是变革的最大障碍，纵使瑞典的“大政府”与本港“行之有效”的“小政府”理念背驰，但瑞典战后另辟“第三道路”的成功案例，即使未能全盘照搬，也有值得参考之处。（此乃瑞典模式专题报道之一，文末可看相关报道及专访影片）

历史契机促成“福利人权主义”　人人平等才有稳定发展

谈到“瑞典模式”，不少港人自然会联想到，以高税收来支撑的庞大社会福利。不过，细看主导瑞典政坛一世纪的瑞典社会民主党（Social Democratic Party，SAP）的施政理念，高税收只是政策工具，用来追求更远大的社会蓝图——平等主义。二战后，瑞典既不走上以美国为首的资本主义道路，又不跟随苏联的社会实验，废除私有产权，追求乌托邦之路。反而，瑞典与另外四个北欧国家一样，在两大意识形态阵营的对峙下，务实地选择了“第三道路”。

该党的理论家卡莱比（Nils Karleby）曾指出，所有权并非人类与生俱来，而是“国家通过法律规定，对某一物品的支配形式”。换言之，某些劳工和社福政策，如最低工资和最高工时等，对SAP而言，是“废除以资本主义为基础的私人财产绝对主权，及自由竞争制度”。这种对国家内部经济活动的控制和管理，非如苏共政权般提倡共产主义，套用瑞典前总理汉臣（Per Albin Hansson）的话，社会化“不是将生产资料的所有权转移，而是国家与社会皆为人民创造良好生活条件的努力”。

瑞典乌普萨拉大学（Uppsala universitet）社会科学学院院长Lars Magnusson教授认为，瑞典多届政府的管治思维及福利政策，其实是“自由主义和社会主义思想的混合模式”，背后的“终极目标”—— 人人平等，“不是透过暴力或革命，而是透过政治改革，以民主作为手段来达致”。

虽然SAP在二十世纪初已打入主流政治光谱，但复杂的社会改造及庞大的福利政策，则要到1945年后才问世。Magnusson认为，战后瑞典内部社会民主主义蔚然成风，主要有两大原因：第一、战后很多欧洲国家的政治氛围均追求社会稳定，扩大福利网络正是稳定民心的手段；第二、瑞典在1940年代末期，经济起飞，50至60年代的增长平均增长更达4至5%，使当局可有足够的资源，投放到福利计划。

不论是教育、医院、住屋，抑或养老政策，平等主义的理念，具体上可反映于政策的“包容性”，即当局不设入息审查，让全民拥有均等的“福利权”。Magnusson指出，“福利制度的特殊性在于这是公民身分的组成部分，公民作为社会力量的一部分，属于社会的成员，享有某种福利”。反观本港所行的盎格鲁—撒克逊（Anglo-Saxon）福利模型，国民身分并非不会自动附带特定的福利权利，而瑞典公民所拥有的福利权，可说是基本人权的要素，即是如果有人不幸失业，他亦可从政府中获得不设条件的支持，寻找新工作。

为何民众会支持大政府收重税？　社会信任才是关键

综观全球，虽说本港的税率相对较低，但不少人会用“绿色炸弹”来形容报税表，可见港人对交税的无奈和抗拒，犹如政府强制收回部分劳动成果。若然有人提倡把瑞典的福利制度移植本港，相信众人亦会抱有疑问——钱从何来？一般而言，瑞典国民动辄便要上缴三成收入到地方或中央政府，以维持庞大的福利开支。有趣的是，当年SAP欲意扩展社会保障网时，瑞典主流民意不但没有群起而攻之，反而支持政府在资源分配上的角色和做法。

“当时的舆论大都赞成提高税收，用来投资福利计划。由于SAP在瑞典具有独特、强势的地位，在1950至60年代选举中，他们通常都取得逾四成的选票。1968年，SAP甚至获得五成选票。”当问及瑞典国民为何没有对高税率反感时，Magnusson认为关键在于“公众看到政府运用税收投资未来的好处，而那些好处可予多数民众共享，令政策具有认受性，有利普通人”，换言之，“社会对政府的信任”，是当年SAP能开展大规模社会改造的决定因素。

虽然民众对政府的信任至关重要，但亦不能忽视瑞典的社会文化、规范和历史因素。作家Nima Sanandaj曾在其著作指出，“北欧国家的成功，与其独特的文化和自由市场有关，而不是靠国家的福利政策”。Magnusson认为此说法不无道理，“瑞典独特之处在于社会契约。阶级共识的协商文化建基于二战后，即使工人和雇主各有不同的利益所求，但两者皆依赖良好的经济，而这一点构成了不同阶级的利益共通点”。因此，十九世纪末到二十世纪初的工人运动和劳资谈判经历，虽有造成社会撕裂，但后来也成功孕育出一种阶级妥协、共识政治的社会氛围。

不过，Magnusson亦坦言，后全球化年代，瑞典以至全球国家，民众对政府的信任度早不如半世纪前：“今天大家都对社会契约都不太信任，即使普通人也不会投票支持更高税收。”从刚过去的大选可见，左右政坛的SAP支持度已大不如前，尽管能保有国会最大党的地位，但其组阁工程依然满步蹒跚，特别是近年极右民粹主义和提倡“个人责任”的中右阵营乘势而起，直接挑战瑞典模式的基石和理念。到底，瑞典模式仍可走多远呢？

福利主义虽进入分岔口　瑞典模式仍有参考之处

在刚过去的大选，极右民粹政党瑞典民主党（Sweden Democrats，SD）取得17.6%的选票，一跃成为国会第三大党。对于相对稳定的瑞典政局而言，选举结果不但反映出部分民众开始不满SAP的难民政策，转投支持民族主义、反移民的SD，更重要是显示出选民对平等和普遍主义的施政理念提出质疑。须知道，自2015年起，瑞典已接收了约163,000名移民，为数之多，令部分民众不满SAP把社会资源慷慨地投放到安置难民及融合政策上。再者，大量移民涌入，对原有社会文化、秩序、礼仪、生活习惯所带来的冲击，皆使选民萌起求变的意愿，这亦成了该国社会制度的最大暗涌。

不过，对Magnusson来说，当前的社会走向并未撼动福利主义的基石。“现时瑞典仍是一个福利社会，公民仍然享有很多社会福利，因此从这角度上，（社会制度）并未产生根本变化。瑞典社会保障的基本理念是，如果你因为生病、失业等原因而难以维生，以前政府会担保你的八成生活开支，现在这水平已经调低，不过与其他国家相比仍然相当高”。

虽说上述观点颇为乐观，但瑞典正面对人口老化带来的潜在风险。Magnusson认为，人口老化对福利主义持续性的挑战，或可从两个方向着手改革。一是增加税收，但此方案相信不会受广大民众支持；另一者是让民众负起部分责任，为自己作打算，例如购买工会保险，即是工人缴纳保费，由工会则提供固定养老金和社会福利。

尽管瑞典模式看似走进拐点，需要改革方可令福利制度持之以恒；但反过来问，世间又哪有社会制度是完美而毋须改变？事实上，瑞典政府所推的福利政策，不但减轻了民众对未来的忧虑，也拉近了社会的贫富差距，更间接消弭了阶级之间的对立心态。历史早已告诉世人，贫穷问题是社会动荡的一大主因。过去，不少学者探讨过扶贫的手法，有些人支持“把饼造大”的滴漏经济理论，有的则支持政府干预、作二次分配。Magnusson指出，在前者的理论中，高经济增长率与贫穷现象可以在社会并存，因为“市场”对贫富悬殊并无“自动修复”功能，故当权者必须提出一套政治倡议，消灭贫穷和社会不公。

瑞典多年来以福利政策扶助弱势，受惠群体不仅是基层民众，就连中产阶层也感受到福利主义的优点。Magnusson认为，把“中产纳入福利计划中，他们亦可从纳税中获得好处，这才能说服他们支持政府，把税收再分配到灭贫的福利政策上”。纵然瑞典的发展道路和香港不尽相同，但他们解决社会问题和发展经济的视角，正是本港当下需要的框外思维。世间并无完美的社会制度，只有不断反思、讨论、修正，方可找到适合社会现况的良方。一如上世纪80年代，新自由主义的经济思潮当道，瑞典也发现到大政府在资源分配上的缺点，遂逐步把原有公营的企业私有化，以提升营运效率，但同时又另立政策，确保提供社会服务的企业须负起社会责任，尝试在市场和政府间找到新均衡点。

有人说瑞典模式是种“变形的资本主义”，有人则认为是“社会主义的异端”。但从务实的角度而言，意识形态不是重点，提升民众整体福祉才是政府的根本任务。本届特区政府欲意一改前朝作风，引领本港重回正轨，但从社会对“明日大屿”的反应可见，也许更艰难的是重建市民对港府的信任。

〈瑞典模式——由摇篮到坟墓〉影片：

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全面了解瑞典模式及社会制度：

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上文部份刊于第135期《香港01》周报（2018年10月29日）〈契约精神下的全能政府　解构瑞典如何变人间乐土〉。

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