【林郑上任一年】管治新风下的盲点 李彭广：公务员思维碍创新
每年7月1日，是各大媒体检视特首成绩表的日子。林郑月娥去年以777票当选香港第五届行政长官。她声称政府需有“管治新思维”及“理财新哲学”，鼓励施政团队除了履行“服务提供者”和“监督者”责任外，在政治、民生、经济等议题上也要积极作为、大胆拆墙松绑。一年过去，她的竞选承诺兑现了多少？香港在她管治下，是否极泰来，还是依旧在蹉跎20年后，再失去另一个五年？
“公道点说，林郑月娥是有做事的，但只限小修小补。”岭南大学公共管治研究部主任李彭广教授这样总结林郑过去一年的施政表现。与前一任特首梁振英相比，中央称赞林郑开局不错，她于参选政纲及首份《施政报告》均有提及，期望可改善行政立法关系，并与各党派建立恒常沟通机制，又提出以“先易后难”方式为申请拨款项目重新排序。这些承诺她也一一兑现了。李彭广承认，林郑月娥积极修补社会撕裂，下了很大工夫为社会矛盾降温。
他记得，林郑去年7月上任时，立即履行政纲“即时增加每年50亿元的教育经常开支”的承诺，立法会率先通过36亿元教育拨款（余下的在《财政预算案》加码兑现），主打民生牌争取民主派支持，同时避谈政治议题，这不但是她的施政作风，也是中央与香港社会的共同希望，昔日特首与泛民势成水火、激烈政治争拗的情形似不复现。“社会无疑变得和谐，这是新风。但她始终未有开创新格局。她令社会紧张对立的气氛缓和，却尚未在此基础上带香港向前行。例如，房屋和土地是（施政）重中之重，连梁振英也是这样说，如果能够处理好，整个社会也能对你刮目相看。但如果你只做一些小事，社会并非觉得你没有做事，但是你没抓住重点。”
林郑月娥甫上任时，民望为63.6分，已是过去一年顶峰，随后反复下跌至上月底的54.3分，但仍较梁振英同期的46.4分高；特区政府的民望则变化不大，满意率34.5%，不满意率43.2%。回看香港过去十多年，不单是林郑月娥，梁振英及曾荫权也难逃民望高开低走的命运。李彭广分析，任何一个新政府上场时，因大众有新期待，必然有蜜月期，“你不用做任何事，社会对你的评价也是正面的，心中觉得政府将推出新政策，心生期盼。但当期待过后仍未有实质措施推出，好感便会减低，民望由最高位慢慢下滑。”
固然，林郑重开“公民广场”（政府总部东翼前地）、增加出席立法会答问会次数、邀请青年加入委员会等，均显示她愿意伸出橄榄枝，具备与议会内外、社会各界沟通的决心；她屡获不同阵营的政党或组织邀请出席晚宴，以及首份《施政报告》的致谢议案获立法会大比数通过，是自2008年以来首次有致谢议案获通过，当中更获三名民主派议员支持。这些变化也可解读成非建制派向她释出善意，渴求“破冰”和“大和解”。李彭广认为，有别于梁振英的“坚壁清野”作风，林郑履行“管治新风格”，起码会修补与民主派关系，社会的对立气氛亦较梁振英年代有所纾缓，但不足够。
社会无疑变得和谐，这是新风。但她始终未有开创新格局。她令社会紧张对立的气氛缓和，却尚未在此基础上带香港向前行。
派钱政策旧瓶新酒
林郑月娥竞选特首时，已明确表示会利用政府多年积聚的庞大盈余，改善民生。她在近五万字的首份《施政报告》中，强调着力解决香港的房屋、医疗、教育、创科等棘手社会及经济发展问题，“资源牌”无处不在，如扩大在职家庭津贴、加码教育经常性开支、推出交通费用补贴计划等，涉及的额外开支逾700亿元。今年3月，财政司司长陈茂波公布现届政府首份《财政预算案》，财政储备有10,919亿元，2017/18年度盈余达1,380亿元，不论是财政储备还是盈余，均创出历史新高。林郑确实有充足“弹药”改善民生。
李彭广对此却不以为然，他认为林郑月娥刻意分布资源予不同范畴，方方面面均有涉及，唯独剩下一些结构性问题，未有拿出具体对策：“她知道香港人想解决什么，奈何这些问题难以解决，她没有意志、决心、方法去解决一些结构性问题。如果问题容易处理，之前（四届政府）已经做了，不用纠缠下去。就是因为那些（既得）利益，令香港的社会问题一直盘根错节下去。”
决心解决问题，还是交差伎俩？
问题是，即使香港的结构性问题是日积月累的沉疴，并非本届政府一上场便能解决，但是，当贫富差距不断扩大、经济增长无助市民增加收入、社会阶级流动性低、地产霸权等成为社会不公的符号，林郑月娥却未做大型的社会改革，从根本上解决社会矛盾及利益分配问题，而是仅仅更积极投放资源，迷信银弹可使所有社会问题迎刃而解，这也将政策匮乏，把问题简单化的一面表露无遗。
房屋政策是历届政府施政的重中之重，亦为林郑月娥去年上场至今的改革重点，惟事与愿违，房屋问题持续恶化，未有因她上场有所改善。私人楼宇售价持续上升，二手居屋成交价破顶。楼价升幅惊人外，公屋轮候时间亦由去年6月底的平均4.7年，升至今年3月底的5.1年。
林郑月娥的房屋政策以置业主导，提出建立“五层房屋”阶梯：依序为公屋、绿置居、居屋、港人首置上车盘及私人楼宇，并研究多种过渡性房屋方案，以改善租住环境。
李彭广指出，尽管政府成立土地供应专责小组研究检视土地供应及觅地，但一来不少土地选项或要五至十年才能显著增加土地供应，远水不能救近火，难有即时性措施纾缓高楼价及房屋问题，二来小组工作仅停留于咨询层面。他对此难掩失望，感觉林郑月娥欠缺政治魄力、决心及管治意志，“如果有（决心）便不需要举行大辩论，直接做事，纾缓土地紧张，如表明我要填海、发展郊野公园，这些才是具体方案。现在只谈咨询，等待你的意见，（觅地）没有明确的方向及步骤，只属应对形式。咨询后才看看结果，这岂不是更软弱无力？”
他认为，当社会需要改革，有四大元素不可或缺：社会支持度、议会联盟、管治团队的执行意志及恰当手段，但观乎林郑月娥政府，并非纲举目张，从闯关角度做事，遑论有汇聚政治能量、进行结构性或重大改革的想法。
林郑月娥于《施政报告》列出其政府目标：论经济，扮演促进者及推广者；论民生，急市民所急及拆墙松绑推动政策；论管治，改善行政立法关系。一年过去，林郑月娥主打民生议题，在教育、创科、医疗及劳福方面均有着墨，较去届政府积极投放资源；亦有积极修补社会撕裂，这些均备受社会肯定。
与此同时，港府施政持续从既得利益者角度出发。虽然新政府上台后，将“管治新风格”和“理财新哲学”挂于嘴边，但仍旧承袭上几任的理念政策，坚守新自由主义原则，未有在公共财政管理及政策上加以创新，变相将发展经济的责任推卸，让既得利益者予取予携。李彭广指，去年初林郑月娥初上任，应对一些老大难结构性问题时，准备必然有所不足，这或值得众人谅解，但小市民过往十多年饱受房屋及土地问题困扰，政府又有否体谅市民的苦况？他批评今届政府至今只从微细地方着手，强调面对着社会结构性问题，香港需要有大破大立的决心。
“大市场小政府，其实需要改变，但谈何容易？概念上大家知道（要）改变，但去到（推动）层次，当官员本身没有魄力或认识，你叫他做大政府，那么要从何入手？”李彭广说。
在今届问责团队中，政务官出身的林郑月娥除了留任不少去届政府官员，更共擢用九名公务员为问责官员，显示问责制的设计本质，无改她以政务官为组班方针的决心。
李彭广说，改革社会并非必须大幅度改变官僚架构，关键是事在人为，由具视野和决心的问责官员领导公务员，创新改变，虽然特首选人时，或受限于政治人才匮乏及对非公务员缺乏信任，但一味从公务员团队选才，却叫人怀疑，“公务员治港”的老调能否胜任开创新局面？他认为，公务员与政治领袖在思维上有着天渊之别：“官员的思维是政策及法律有否给予空间及容许我执行；但政治领袖会思考现有政策及法律有否禁止我去做。”他形容，前者基于过往训练，行事不求进取，而是萧规曹循，看重按指令执行，少有主动突破，所以对创新，由认识到认同，再到主动进行，可能举步维艰。
对于财富再分配，让基层及穷人有更大的发展空间，李彭广期望，林郑政府可仿效前港督麦理浩，即使政府未有积极介入市场及经济的生产环节，也要采取消费型的介入，致力维系市民基本的生活水平，满足集体消费，透过市场机制去分配，起码对社会民生矛盾有一个稳定作用，“如果今日政府不做，那么他日更没可能做。”他认真地说。
上文节录自第118期《香港01》周报（2018年7月3日）《 林郑月娥上任一周年 —管治新风下的盲点》。
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