弹性工作．策解｜政府主导还是市场自主？

新冠疫情后，全球各地开始广泛应用“弹性工作制”。香港社会主流也认为弹性工作安排值得推广，惟主要争议在于应以纯自愿形式由市场推动，抑或通过立法形式采取“一刀切”安排。

八成五打工仔重视弹性工作

新冠疫情至少为工作文化带来两大改变。其一，跨国人力公司Hays在2020年的调查报告显示，疫情期间本港有57%的企业为雇员提供弹性工时安排，另有69%的企业可让员工居家遥距办公。不过，疫情过后，尽管有部分大型企业仍保留弹性工作制，但大部分本地雇主选择恢复常规工作模式。其二，打工仔越来越注重生活与工作的平衡。根据人力资源服务公司任仕达去年5月在本港进行的调查，有85%的受访打工仔认为“弹性工作安排”是重要的福利报酬，另有42%的受访者考虑辞职以更好地平衡工作与生活。

由此可见，在工作模式方面，雇主与雇员的需求并不一致。上月中旬（6月19日），劳联立法会选委界议员林振升提出“推动弹性工作制度普及化”议员议案。他引述平等机会委员会早年研究，指出本港在职照顾者超过六成，普遍面对如何平衡家庭与工作的选择难题，建议引入多种弹性工作模式，并设立“弹性工作委员会”以追踪机制成效。该项无约束力议案经修正后获得通过，劳工及福利局局长孙玉菡在总结发言时表示，主流认为弹性工作安排值得推广，惟主要争议在于应以纯自愿形式由市场推动，抑或通过立法形式采取“一刀切”安排；他乐见不同看法，并冀大家思考如何才能更好推动有关安排。

本港劳动人口在2019年高峰时期约有400万人，但受“移民潮”影响，今年下降至369万人。特区政府为了补充劳动力，推出一系列放宽入境手续和居籍限制的“抢人才”措施。同样在积极吸纳人才的新加坡，除了从身份制度入手，也致力改善工作待遇，规定雇员自12月1日起有权申请每周工作4天，并可申请增加在家工作日数或不用赶在交通繁忙时间返回公司。不少意见认为，香港需要普及弹性工作制、促进工作生活平衡，才能鼓励本地充分就业，同时吸引外地人才。政府统计处6月18公布的统计显示，最新失业率为3.0%，失业人数增加约2,500人至116,200人，同期就业不足人数增加约4,200人升至44,700人。

破解女性生育工作双重困境

失业或就业不足的问题，在妇女、残疾人士、退休人士、照顾者中尤为明显。妇女劳动力人口的参与率由2013年的50.6%降至2023年的47.7%；60岁以上长者占全港人口21%，但劳动人口参与率仅14.6%，远低于周边亚洲国家的参与率，如新加坡的31%，韩国的37.5%。此外，2020年本港残疾人士从事经济活动只有17.6%，群体失业率高达11%。

未能参与工作的妇女通常亦承担照顾者角色，本港有超过64万的无酬家庭照顾者，当中女性占超过97%。但职场中普遍存在工作时长、地点等硬性规定，导致妇女因无法兼顾家庭而放弃工作。香港社会服务联会2022年发布的《基层妇女就业参与度研究》显示，在职受访者中有76.8%位妇女曾因照顾责任而辞职。受访妇女的理想连续工作时间仅1至2个小时；能接受连续工作时间最长（6小时以上）的受访者，理想上班时间也只由早上9时至下午3时；且20.2%受访者希望可以在家工作。分析相信，普及弹性工作制不仅可以补充劳动市场，帮助妇女实现自我价值，增加家庭收入来源，降低家庭陷入贫困的可能性。

香港生育率连年下跌，每名女性的平均生育数量在去年创下0.7的新低，成为全球生育率倒数第一的地区。根据妇女事务委员会2022年发布的《香港女性统计数字2021》，25至39岁未婚女性的劳动力参与率达到90%，已婚女性则只有61.1%。育后的照顾责任成为现代年轻女性选择迟婚迟育、甚至不婚不育的重要原因之一。环顾世界各地，自1990年代以来，经济合作发展组织的多个先进成员国已为鼓励更多育儿妇女及照顾者进入劳动市场而致力提升职场弹性。劳联立法会劳工界议员周小松指出，英国2003年修订的《雇用法》规定6岁以下的儿童或18岁以下的残疾儿童的父母拥有向雇主申请弹性工作安排的基本保障，其妇女劳动参与率由55%上升至58%，可见弹性工作制对释放劳动力确有裨益。

政府主导还是市场自主？

那么，应由市场主导还是政府立法？有人担心，倘若由政府提供补贴，变相是拿那纳税人去补贴私人企业；也有人担心，此举或会降低员工工作效率，甚至产生更大的经济成本。

然而，其他国家的经验显示，实施弹性工作制并不会造成上述负面影响。根据立法会秘书处资料研究组2023年发布的《英国和澳大利亚的弹性工作政策》资料摘要，澳大利亚、英国分别在2003年和2010年以立法形式确定弹性工作制。英国2021年发布的实施后检讨报告显示，多达61%的企业于2018/19年度自发制定自愿性政策，减少雇员需要动用法定机制要求弹性工作的可能，因此每年仅约4%的英国雇员按法定机制要求弹性工作。另外，英国政府表示自2014年将弹性工作权利拓展至所有就业人士后，“并未发现任何对企业造成不合理的成本或行政负担的证据。”至于澳大利亚的情况，别无二致。

林振升曾在议案辩论中表示：“环顾海外各国的经验，立法保障弹性工作权利是常见的方向之一，能够保障雇员提出弹性工作要求的权利。”事实上，特区政府早于《施政报告 2000》提到研究弹性工作时间，劳工署则在2006年推动家庭友善雇用措施，但始终没有透过立法手段处理，而是倾向交由市场自行调节。然而，如果“市场决定”是最合理的解决方法，为何在香港时至今日依然未能普及弹性工作制？为何在周边国家开始倡议四天工作周时，香港至今为止仍然未能全面落实自2006年开始推动的五天工作周？

应让有需要人群先行

弹性工作制确实不应上升至硬性规定，容易消灭企业自主性，不利于营商环境。立法目的是为劳资双方搭建沟通平台，以官方身分调解双方的纠纷和矛盾，让双方能够在工作时间安排上进行磋商，保障劳资双方的合法权利。例如，英、澳两国规定雇主需以具合理业务理由拒绝弹性安排，且两地都定有相关机构或法定程序介入处理关于弹性工作的纠纷。

另一方面，弹性工作制必然不适用于所有行业，政府应在推行制度之前做好广泛的资讯和调研，了解适用的行业、企业、岗位，建立有效的指引。林振升建议政府在初期可学习英国做法，为中小微企提供顾问服务，就弹性工作安排给予意见，例如人手、行政或财政安排等。再者，在受众群的问题上，可先由有需要群体出发，逐步推广到全港员工。例如英国由照顾者、儿童家长等有需人群开始，逐步推广至全体雇员；澳大利亚则仅有数个有需要人士类别父母、照顾者等享有弹性工作法定权利。

除此之外，可参考其他国家地区政府对雇主实施弹性工作制的鼓励措施，包括税务优惠和经济补贴。例如自2020年7月起，马来西亚雇主可就执行弹性职场政策而产生的开支，申请双倍的税务回扣，每家企业的年度上限为50万马来西亚令吉(92.5万港元)，为期连续3年；2013年，新加坡则推出“工作与生活平衡津贴”，为雇主提供另类经济诱因。雇主可就每名转为恒常弹性工作的雇员，获政府提供的2,000新加坡元(折合约11,640港元)的补贴，每家企业每两年的补贴上限为70,000新加坡元(折合约407,400港元)。